Государственное устройство: понятие и формы

- федеральная государственная служба;

- статистика.

Около 25 вопросов находится в сфере совместной компетенции федерации и земель, важнейшими из них являются:

- гражданское право, уголовное  право, исполнение наказаний, судопроизводство;

- акты гражданского состояния;

- гражданство в землях;

- трудовое право;

- сельское хозяйство;

- экология;

- судоходство;

- дорожное движение.

Права земель определяются по принципу остаточной компетенции, т.е. земля имеет исключительную свободу во всех вопросах, не входящих в федеральную или совместную компетенцию.

Каждая земля имеет однопалатный парламент – ландтаг (в Баварии – двухпалатный, в землях – городах ландтаги именуются городскими собраниями), избираемый на 4 – 5 лет. Партия (блок партий), получившая большинство в ландтаге, формирует правительство во главе с премьер – министром18.

2.3. Особенности  немецкой федерации.

Основная особенность немецкой федерации, на мой взгляд, заключается в том, что наряду с федеральной, в каждой земле имеется своя конституционная юстиция, представленная конституционными судами земель. В земле Шлезвиг – Голштейн функции конституционного суда земли переданы Федеральному конституционному суду.

Помимо вышеперечисленных, мне бы также хотелось выделить и другие черты, характеризующие немецкую федерацию:

- немец в любой земле  имеет равные права;

- конституционный строй  земель должен соответствовать  конституционному строю ФРГ, основным  принципам республиканского, демократического, социального государства;

- государство стремится  к обеспечению единого уровня  жизни на всей территории земель;

- в высших учреждениях  федерации должны использоваться  в надлежащем соотношении чиновники  из всех земель;

- все учреждения федерации  и земель должны оказывать  друг другу взаимную правовую  и административную помощь;

- федерация и каждая  земля раздельно ведут финансовые  расходы.

Важной особенностью немецкой федерации является возможность федерального принуждения земли к выполнению каких – либо действий в случаях, если земля не выполняет обязанностей, возложенных на нее Основным законом и иными законами. Федеральное принуждение в различных формах применяется федеральным правительством с одобрением бундесрата.

При необходимости территория земель может меняться, земли имеют право объединяться, выделять из своего состава новые земли. Подобные решения принимаются референдумами в заинтересованных землях. Однако не может быть предметом пересмотра федерализм в целом и сам принцип разделения федерации на земли19

«Скрытое» федеративное государство. Говоря о форме государственного устройства, к Германии часто применяют термин «скрытое» федеративное государство.

Хотя Основной закон закрепляет распределение полномочий на уровне федеральных земель и федерации в целом, в нём в то же время объединены преимущества централизованного государства с преимуществами федеративного государства

Например, граждане чаще всего решают вопросы через земельные власти и местные администрации, которые осуществляют свою деятельность по поручению земель (согласно принципу субсидиарности).

Однако общественная жизнь регулируется большой частью федеральными законами. Смысл в том, что согласно Основному закону, необходимо стремиться к выравниванию жизненных условий во всех федеральных землях Германии, которые определяются социальной и экономической политикой государства.

Итак, социальная и экономическая сферы общественной жизни регулируются главным образом федеральными законами. В данном аспекте германское федеративное государство схоже с централизованным.

С одной стороны, земельные органы управления, исполняют законы данной федеральной земли, что характерно для федеративного государства. С другой стороны, они исполняют большинство федеральных законов, что нетипично для федеративного государственного устройства20.

Этапы реформирования федеративной системы21. После принятия Основного закона в 1949 году власти ФРГ неоднократно предпринимали попытки усовершенствовать федеративную систему. Первая крупномасштабная реформа была осуществлена правительством «большой коалиции» при канцлере К.Г. Кизингере в 1966-69 годах. В результате реформы переплетение интересов земель и федерального центра получилось новое измерение.

В финансовой сфере был введён принцип «кооперативного федерализма», который станет одним из камней преткновения на современном этапе истории ФРГ.

При правительстве Шрёдера (1998-2005) была поставлена цель, провести масштабную конституционную реформу федерализма, чтобы упростить политические процессы в стране, сделать их более прозрачными для населения и менее зависимыми от сиюминутных партийных расчётов. Реформа была призвана перераспределить полномочия между центром и субъектами федерации, уточнить законодательную компетенцию между Бундестагом и бундесратом и в итоге повысить дееспособность государства в целом.

Число законов, требующих обязательного одобрения бундесрата планировалось сократить до 35-40% за счёт изъятия законов о принципах администрирования всех земель из механизма согласования с бундесратом. То есть в будущем земли должны будут исходить из федеральных установок, что предполагает наделение ландтагов большей ответственностью.

В марте 2003 года Конвент по проблемам федерализма (в составе глав земельных парламентов и руководителей фракций, представленных в них партий) одобрил «Любекское заявление», содержащее конкретные меры по модернизации федеративной системы.

17 октября 2003 года была  создана Комиссия по федерализму, куда вошли тогдашний генсек  СДПГ Ф. Мюнтеферинг и председатель  ХСС и премьер – министр  Баварии Э. Штойбер.

18 ноября 2005 года был подписан  коалиционный договор ХДС/ХСС  и СДПГ («Вместе за Германию  – с мужеством и человечностью»), в котором были оговорены предложения  данных партий по разграничению  полномочий и ответственности  между землями и центром. 7 июля 2006 года после одобрения бундесратом  реформа вступила в силу22.

Пакет нововведений охватывает следующие сферы:

1. Образование. Теперь текущие вопросы образования отошли в компетенцию земель, причем им напрямую будут перечисляться средства из федерального бюджета. Это исключает нецелевое использование полученных средств.

2. Распределение доходов. Федеральные законы не могут ставить перед городами и общинами задачи, требующие от органов местного самоуправления дополнительных материальных расходов. Если федеральные законы вторгаются в компетенцию земель, эти законы обязательно должны быть получить согласие бундесрата.

3. Высшая школа. Полностью отошла в компетенцию земель. Федерация может участвовать в финансировании научных исследований, но лишь с согласия земель.

4. Охрана окружающей среды. Федерация может разрабатывать рамочное законодательство, однако земли могут принимать решения, отходящие от него. При этом необходимо учитывать и нормативные акты ЕС по защите окружающей среды.

5. Бюджет. Введение «Пакта стабильности по образцу ЕС». В связи с проблемой долгов земель, эвентуальные долговые санкции на 65% лягут на плечи федерации, и на 35% – на плечи земель.

6. Земельное законодательство. В компетенцию земель вошли жилищное право, вопросы собраний, объединений и печати, пенитенциарная система, законодательство об охоте, часы работы магазинов, правила открытия ресторанов.

7. Борьба с терроризмом. Исключительная компетенция федерации (Федеральное ведомство уголовной полиции), наряду с атомной энергетикой, регистрацией граждан, регулирование оборота оружия и взрывчатых веществ.

8. Государственная служба. Компетенция земель.

15 декабря 2006 года стартовал  новый этап реформы федерализма. Основные нерешенные на 1 этапе  вопросы: уменьшение долгов земель, перекосы в финансовых отношениях  федерация земли и самими землями.

Суть проблемы в том, что все земли должны выполнять общефедеральные задачи, однако возможности у них для этого очень разные.

Поэтому, в Конституции ФРГ (абз.2 ст.107) зафиксировано, что «законом должно обеспечиваться соразмерное выравнивание различий в финансовых возможностях земель; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин»23. Для этого существовала процедура выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, то есть часть средств «богатых» земель перераспределяется в пользу «бедных», иногда – с вливаниями и из федерального бюджета

Формально федеративное государственное устройство в ФРГ имеет два уровня: федерация как целое государство и земли как члены этого государства. Но в реальности существует и «третий», неформальный уровень отношений федерации и земель – «кооперативный федерализм»; т.е. наряду с горизонтальной самокоординацией земель сложилась практика вертикальной координации по оси «федерация – земли»: участие федерации в земельном финансировании. В рамках вертикальной координации создаются комиссии из представителей федерации и земель.

Основные проблемы горизонтальных и вертикальных отношений в ФРГ связаны с распределением финансовых средств между богатыми и бедными федеральными землями и реализацией принципа «равноценности» жизненных условий.

«Горизонтальное» выравнивание позволяет оказывать помощь слабо развитым регионам путём перераспределения доходов, которые федерация и земли получают совместно (корпорационный и подоходный налог). Подобное положение вызывает много нареканий, прежде всего со стороны либералов, которые выступают за снижение «благотворительной» роли государства.

С подобными предложениями согласны также и политики других партий. Например, премьер – министр Баварии Штойбер требует усиления регионализации, а премьер – министр Баден – Вюртемберга Тойфель– сократить число земель и увеличить легислатурные (законодательные) сроки24.

Кратко их идеи по реформированию федерализма можно сформулировать так:

1. Присвоение каждому  уровню своих налоговых полномочий; переход всех земель в статус  «солидных финансовых единиц»;

2. Сокращение «горизонтального выравнивания» земельных бюджетов;

3. Отмена смешанного финансирования;

4. Уменьшение законодательной компетенции федерации в пользу земель путём ограничения полномочий центра такими сферами, как оборона, правопорядок, права человека, внешняя политика и «рамочное» регулирование вопросов экологии, экономики и социальной политики;

5. Существенное ограничение  права вето Бундесрата. Общие  принципы администрирования в  землях были изъяты из тем  законопроектов, требующих обязательного  одобрения Бундесрата.

Поиски более эффективной модели федерализма осложняются в ФРГ тремя факторами: обострением противоречий между бедными и богатыми землями, наличием конкурирующих проектов крупных политических партий и потребностями европейского федерализма, вынужденного учитывать как опыт государств с централизованным управлением (Англия и Франция), так и опыт федераций (ФРГ)25.

Особенности законодательной власти ФРГ. Основная масса законов и иных актов принимается парламентом – бундестагом. Некоторые законы и иные нормативно – правовые акты, особенно касающиеся федерации, земель или имеющие большую государственную важность, принимаются и бундестагом, и бундесратом. В то же время бундестаг и бундесрат не являются «нижней» и «верхней» палатой одного парламента.

Бундестаг (однопалатный парламент):

- состоит из 656 депутатов (согласно Федеральному избирательному  закону);

Депутаты бундестага имеют свободный мандат . Бундестаг из своего состава избирает президента бундестага и вице – президентов.

Бундесрат – орган представительства земель. В настоящее время он состоит из 68 членов, которые делегируются в бундесрат правительствами земель в пропорции: любая земля делегирует минимум 3 членов; с населением свыше 2 млн. – 4; с населением свыше 6 млн. – 5, свыше 7 млн. – 6 членов бундесрата.

Члены бундесрата имеют императивный мандат, связаны волей пославшего их правительства и могут быть в любой момент отозваны. Депутаты от каждой земли в бундесрате должны подавать голоса солидарно (то есть члены бундесрата, делегированные одной землей, должны по каждому вопросу договориться межу собой и проголосовать одинаково).

Бундестаг и бундесрат вместе принимают лишь самые важные законы. Изменения и дополнения к Основному закону также принимаются совместно – 2/3 голосов депутатов бундестага и 2/3 голосов членов бундесрата.

Особенностью функционирования законодательной власти ФРГ является то, что в ситуации законодательной необходимости правительство может передать данное право от бундестага бундесрату.

В случае войны или военной опасности бундестаг и бундесрат могут создать Совместный комитет («мини – парламент»), на 2/3 состоящий из депутатов бундестага и на 1/3 – из членов бундесрата, правомочный принимать законы и иные решения.