СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность работы заключается в том, что единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства России согласно Конституции Российской Федерации. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации (ст. 5, ч. 3). При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции Российской Федерации единство системы нарушается.

     Ряд действующих конституционных положений  направлен на предотвращение возможного дисбаланса в сторону государственной  суверенизации субъектов Федерации.

     Статья 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации предусматривает формирование структурно идентичных органов государственной власти по всей властной вертикали, ограничение самостоятельности субъектов Федерации при установлении ими собственных систем органов государственной власти. Вместе с тем ст. 73 закрепляет за субъектами Федерации всю полноту государственной власти вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Исходя  из данного положения в государствоведческой литературе сложилась концепция  единой, но двухуровневой государственной власти. Согласно этой концепции, органы государственной власти субъектов Федерации обладают собственной компетенцией, в границы которой не могут вторгаться федеральные органы, но сами субъекты Федерации вправе участвовать в решении вопросов, относящихся к федеральной компетенции.

     Конституция Российской Федерации не допускает множественности систем государственной власти субъектов Федерации. В то же время она не содержит жестко регламентированных норм, касающихся организационных форм конкретных органов власти.

     Установление  системы федеральных органов  законодательной, исполнительной и  судебной власти, по Конституции Российской Федерации, относится к федеральному ведению.

     Итак,   исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее властями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны.

     Исполнительная  власть самостоятельна, но только в  функционально - компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.

     Другая  часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в  качестве подсистемы в рамках системы  единой государственной власти или же ее механизма.

     Все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

      Объект работы – общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти.

      Предмет работы – теория и практика правового регулирования исполнительной власти.

      Цель  работы – исследовать систему органов исполнительной власти и принципы ее построения.

      Задачи работы:

      1. Изучить систему органов исполнительной  власти;

      2. Рассмотреть принципы построения  органов исполнительной власти.

      Структура работы определяется целью и задачами исследования; состоит из введения, основной части, включающей 2 вопроса и заключения.

1. Система органов  исполнительной власти

     Конституционное закрепление разделения государственной  власти на законодательную, исполнительную, судебную активизировало исследование проблемы исполнительной власти. О  разделении властей писали Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Савицкий, В.С. Нерсесянц, И.А. Ледях, В.Д. Зорькин, Ю.А. Тихомиров. Во главу угла были поставлены такие вопросы как выявление мер концентрации власти и ее распределения в центре и на местах, выработка четких критериев для правомерного пользования и исключения злоупотреблений властью. Появились и научные работы, в которых ставится попытка выяснить основные признаки исполнительной власти¹.

     Исполнительная  власть - составная часть государственной власти, именно государство через соответствующие органы и процедуры устанавливает общеобязательные правила (нормы) поведения, которые все «исполнительное» призвано применять и исполнять. Можно, таким образом, полагать, что исполнительная власть представляет собой власть, которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан.

     Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов, однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение».

     Тем не менее, в правовой литературе часто  утверждается, что законодательная  ветвь государственной власти есть власть направляющая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности». Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как его форма) рационально и эффективно развивались.²

     Понятие исполнительной власти в своем прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в  политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного решения органа государственной власти. Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Что касается вопросов, связанных с правовым положением, структурой, компетенцией органов исполнительной власти, реализующих финансовую функцию государства, то здесь определяющая роль принадлежит финансовому праву. Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть осуществляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам, в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим.

     По  точному конституционному смыслу под  органами исполнительной власти подразумеваются  лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне Российской Федерации и её субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы об исполнительных органах).

     В то же время Конституция Российской Федерации не содержит норм, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные органы являются субъектами исполнительной власти. А по смыслу ст.10 Конституции исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство Российской Федерации, что вообще снимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют. Наконец нельзя не учитывать отсутствие федерального закона об исполнительной власти и её организации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяется система и структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших уровней государственно-управленческой деятельности, то их организационные формы отличаются крайним разнообразием и отсутствием должной упорядоченности. Это даёт основания рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы проявления государственно-управленческой деятельности, т.е. характеризовать их в качестве исполнительных органов.³

     Существуют  различные определения исполнительной власти. В.Ф. Халипов представляет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Исполнительная власть осуществляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы». И.Д. Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве таково, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому она обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы».

     К.С. Бельский формулирует определение  исполнительной власти, как в широком, так и в узком значениях. В  широком смысле слова он понимает исполнительную власть как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального, функционирования общества. В строгом юридическом (узком) смысле, по мнению К.С. Бельского исполнительная власть - это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица.⁴

     Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в политологическом и юридическом аспектах:⁵

     1) в политологическом, как политологическую  категорию, как подсистему, образующую  вместе с двумя другими властями  единый государственный организм  и вырабатывающую управленческие решения под их влиянием, охватывает комплекс политико-правовых явлений: аппарат государственного управления, государственных служащих и компетенцию;

     2) в юридическом аспекте, понимая  под ней право и возможность  субъектов управлять кем-либо, подчинять своей волей других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу, как совокупность полномочий.

     Несущей конструкцией исполнительной власти является ее система. Признаки и обязательные элементы системы исполнительной власти полностью соответствуют общепринятому понятию системы, данному в словаре русского языка: «Система - нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое».

     Системность организации и функционирования исполнительной власти выступает условием и фактором, способствующим выполнению ее общественной миссии. Проблема системности  исполнительной власти выводит на многие сущностные вопросы самой этой власти. Безусловно, необходимо обновление и развитие знаний об исполнительной власти. Многое просто устарело, многое не работает в современных обстоятельствах. Нельзя в полном объеме пользоваться зарубежными теориями и опытом, поскольку в разных странах исполнительная власть занимает разный удельный вес.

     Трудности структурирования исполнительной власти в России обусловлены многими  причинами. По мнению К.С. Бельского, в  ст.ст. 110-117 Конституции Российской Федерации понятие «исполнительная власть» оказалось подмененным понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато. Нельзя не видеть, что Конституция РФ относит к исполнительной власти только Правительство РФ, а вся нижестоящая часть этой пирамиды вместе с муниципальными структурами оказались вне конституционного поля. Авторы Конституции Российской Федерации пошли, так сказать, от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, какую они предоставили Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию и судебной власти»⁶.