Существует множество методик  отбора налогоплательщиков для  проведения проверок. По мнению  налоговых органов, для повышения  качества налогового контроля целесообразно проводить мониторинг финансово-хозяйственной деятельности организаций, включающей четыре уровня:

      анализ сумм начисленных налоговых  платежей;

      анализ показателей финансово-хозяйственной  деятельности организаций;

      анализ динамики сумм уплаченных налоговых платежей;

      анализ факторов, влияющих на  формирование налогооблагаемой  базы и платежеспособность хозяйствующих  субъектов.

      Такой мониторинг позволяет значительно  сократить временные затраты  сотрудников налоговых инспекций  на отбор налогоплательщиков для проведения налогового контроля в виде камеральных и выездных проверок, а также повысить эффективность работы, оценивающуюся как соотношение стоимости проведения проверки к суммам доначисленных платежей [20, с.112].

      Основным документом, которым руководствуются налоговые органы при отборе кандидатов на выездные налоговые проверки, является Регламент планирования и подготовки выездных налоговых проверок, утв. приказом МНС РФ от 18.08.2003 N БГ-4-06/23дсп (далее по тексту - Регламент). Указанный Регламент выделяет две категории приоритетных для включения в план проведения выездных налоговых проверок налогоплательщиков:

     1) налогоплательщики, подлежащие  обязательному включению в план  проверки выездных налоговых  проверок;

     2) налогоплательщики, подлежащие первоочередному включению в план проведения выездных налоговых проверок при наличии возможностей инспекторского состава.

      К первой категории относятся,  в частности, следующие налогоплательщики:

     - организации, являющиеся крупнейшими  и основными налогоплательщиками. Их проверка проводится минимум один раз в два года;

     - налогоплательщики, попавшие в  поле зрения правоохранительных  органов или региональных налоговых  управлений;

    - ликвидируемые организации;

     - организации, представляющие "нулевые  балансы" или не представляющие налоговую отчетность в налоговый орган, в отношении которых у налогового органа имеется информация об осуществлении финансово-хозяйственной деятельности;

     - налогоплательщики, необходимость  проверки которых вытекает из  мотивированных запросов других налоговых органов.

      Ко второй категории относятся,  в частности, налогоплательщики:

     - предложенные к проверке отделами, производящими камеральные проверки  налоговой отчетности и анализ  бухгалтерской и налоговой отчетности  с обоснованием целесообразности этих предложений;

     - неоднократно представляющие несвоевременно  или не в полном объеме документы,  необходимые для исчисления и  (или) уплаты налогов, сборов  и других обязательных платежей;

     - последняя проверка которых  выявила существенные нарушения законодательства о налогах и сборах;

    - существенно увеличившие потребление  энергетических (электро- и теплоэнергии) и иных материальных ресурсов, относимых на себестоимость продукции  (работ, услуг), при уменьшении  либо незначительном увеличении  объемов выпускаемой продукции (работ, услуг);

     - по руководителям или учредителям  которых имеются документы и  информация, ставящие под сомнение  происхождение их средств или  свидетельствующие о наличии  нарушений законодательства о  налогах и сборах, на основании использования всего имеющегося массива информации о соответствующем налогоплательщике, полученной как из внутренних, так и внешних источников;

     - отражающие в налоговой отчетности  убыток или незначительную прибыль  (доход) на протяжении ряда  налоговых периодов или допускающие резкие колебания размера налоговых платежей в различные налоговые периоды при примерно одинаковом объеме оборота;

     - уплачивающие незначительные суммы  налогов и в то же время  занимающиеся благотворительностью (спонсорством) с расходованием крупных сумм денежных средств;

     - исполняющие обязанности по  уплате налогов и сборов и  иных обязательных платежей через  неплатежеспособные банки либо  банки, по которым имеется намерение  уполномоченных контролирующих  органов о приостановлении либо  отзыве лицензии;

     - относящиеся к какой-либо определенной  отрасли, если предыдущие проверки  показали, что масштабы ухода  от налогообложения организаций  данной отрасли весьма значительны  (например, по организациям-импортерам, имеющим крупные товарные и  финансовые обороты по купле-продаже импортных товаров (снабженческо-сбытовые, оптовые и другие организации, занимающиеся продажей и перепродажей товаров, в том числе по договорам комиссии и поручения, а также внешнеторговые организации, осуществляющие экспортно-импортные сделки, включая бартерные, и оказывающие брокерские и другие услуги во внешнеэкономической деятельности). Особый интерес из этой группы налогоплательщиков представляют налогоплательщики с большими суммами НДС, уплаченными таможенным органам и предъявленными к налоговым вычетам, и по сравнению с ними незначительные суммы НДС по реализованным товарам при наличии больших объемов кредиторской задолженности и (или) наличии больших объемов дебиторской задолженности при незначительных объемах выручки);

     - имеющие наибольшие суммы отклонений  от среднего уровня анализируемого  показателя, характерного для однородной  группы налогоплательщиков в  абсолютном или процентном выражении.

      Регламентом установлено, что  в случае равноценности объектов  выбора для выездных налоговых проверок с точки зрения вероятности выявления нарушений предпочтение отдается налогоплательщикам, имеющим наибольшие показатели выручки от продаж, численности работающих, суммы причитающихся в бюджет налогов и сборов, а также прогнозируемых возможностей взыскания доначисленных налогов, пеней и налоговых санкций.

      Анализ указанных показателей  становится возможным в связи  с использованием налоговыми  органами внешних и внутренних  источников информации. К информации  из внешних источников относится информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами в соответствии с действующим законодательством или на основании соглашений по обмену информацией с контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления и т.п., а также иная информация. К информации из внутренних источников относится информация о налогоплательщиках, полученная налоговыми органами самостоятельно в процессе выполнения ими контрольных функций.

      Конечным результатом работы  по сбору и обработке информации о налогоплательщиках является формирование информационных ресурсов налоговых органов, содержащих информацию на каждого налогоплательщика, состоящего на учете в налоговом органе, т.е. формирование досье налогоплательщика [19, с.13]. 

    

      Досье состоит из пяти частей:

     1) Идентификационная часть. Здесь  содержатся данные из единого  государственного реестра налогоплательщиков; информация о принятой организацией учетной политике для целей налогообложения, сведения о ее руководителе (в том числе и о его доходах), а также об уставном капитале. Кроме того, в этом разделе отражается информация о наличии филиалов, о реорганизации, ликвидации налогоплательщика, сведения о выданных, отозванных или прекративших действие лицензиях и сертификатах.

     2) Данные о совершенных налогоплательщиком  хозяйственных операциях и сделках,  которые могли оказать влияние  на формирование налоговой базы. В первую очередь, это значительные суммы НДС, предъявленные к возмещению из бюджета, суммы, израсходованные на благотворительность, а также крупные финансовые вложения. Также налоговые органы интересуются сведениями о выданных и полученных векселях, об эмиссии налогоплательщиком ценных бумаг, данные о краткосрочных и долгосрочных кредитах. Может насторожить значительное увеличение уставного капитала.

     3) Косвенные данные о хозяйственной  деятельности. В этом разделе  аккумулируется информация от  организаций Министерства транспорта  РФ, Федеральной службы труда РФ, а также ГИБДД (например, о перевозимых крупных партиях товаров). Здесь содержатся сведения о реализации продукции, выполнении работ, оказании услуг, полученные из СМИ и Интернета. Об объемах деятельности налогоплательщика свидетельствуют сведения о существенном увеличении потребления энергетических и водных ресурсов.

     4) Сигнальная информация в результате  проведения контрольной работы. К ней относится информация: от  других налоговых органов о  крупных сделках, финансовых вложениях с участием данного налогоплательщика, о нарушении валютного законодательства. Здесь же отражаются противоречивые сведения, полученные из нескольких внешних источников, а также в результате встречных проверок.

     5) Другие сведения. Этот раздел  Регламентом не расшифровывается. Кроме того, весьма показательно, что разделы досье не носят закрытого характер и заканчиваются пунктом "иная информация".

      Окончательный отбор налогоплательщиков  для проведения выездных налоговых  проверок проводится на основе  информации, полученной в рамках проведения камеральной налоговой проверки, и анализа бухгалтерской и налоговой отчетности.

      Программное обеспечение проверяет  логическую связь между отдельными  отчетными и расчетными показателями  бухгалтерской и налоговой отчетности, необходимыми для исчисления налоговой базы (так называемая система контрольных отношений). При этом также сопоставляются отчетные показатели с аналогичными показателями предыдущего налогового (отчетного) периода и соотношение отдельных показателей бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций.

      В результате составляется заключение  по установленной форме, содержащее  рекомендации об отборе соответствующих  налогоплательщиков для выездных  налоговых проверок с обоснованием  причин для таких выводов.

      На основании произведенного отбора налогоплательщиков отделом, ответственным за проведение выездных налоговых проверок, с учетом заключения отдела камеральных проверок формируются проекты годовых планов контрольной работы и квартальных планов проведения выездных налоговых проверок. После согласования с отделом камеральных проверок, отделом предварительного анализа основных финансовых показателей и отделом учета планы утверждаются руководителем налогового органа или его заместителем [23, с.157].

      В зарубежных странах также  используются определенные методики  отбора претендентов на проверку. Так, в США Служба внутренних  доходов использует около четырех  десятков различных методик отбора, включая методы анализа деклараций, использование информации третьих лиц, материалов предыдущих проверок, проверок других налогоплательщиков и др. В практической деятельности налоговые органы в сочетании используют методы целенаправленного отбора и случайной выборки.

      В Швеции отбор налогоплательщиков  для проведения контрольных мероприятий осуществляется на основе использования специальной национальной электронной системы "PUMA" (англ. - Periodical selection system). Данная система обеспечивает сохранение около 600 видов информации по каждому налогоплательщику за последние три года. Возможна обработка запросов, содержащих многоуровневую структуру с ограничением по кругу лиц, временному периоду, территориальной расположенности, отсутствию отчетности и т.д. [11].

     

    2.3. Порядок назначения выездной налоговой проверки

    Выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. Форма указанного решения утверждается ФНС РФ. Так, в настоящее время применяется форма, утвержденная Приказом ФНС РФ от 25.12.2006 г. N САЭ-3-06/892@.

    Законодатель  предусмотрел ряд вопросов, которые  должны быть обязательно отражены в  решении о проведении выездной налоговой  проверки. Согласно п. 2 ст. 89 НК РФ указанное  решение должно содержать следующие  сведения:

    1) полное и сокращенное наименования либо фамилию, имя, отчество налогоплательщика;

    2) предмет проверки, то есть налоги, правильность исчисления и уплаты  которых подлежит проверке;

    3) периоды, за которые проводится  проверка;

    4) должности, фамилии и инициалы  сотрудников налогового органа, которым поручается проведение проверки.

    Между тем данными четырьмя положениями  требования к решению о проведении выездной налоговой проверки не ограничиваются.

    Прежде  всего, необходимо пояснить относительно того, какой именно налоговый орган  должен принимать решение о проведении выездной налоговой проверки. В п. 2 ст. 89 НК РФ четко определено, что решение о проведении выездной налоговой проверки выносит налоговый орган по месту нахождения организации или по месту жительства физического лица. Если речь идет о проведении проверки в отношении организации, являющейся крупнейшим налогоплательщиком, то решение о проведении проверки выносит тот налоговый орган, который осуществлял постановку этой организации на учет в качестве крупнейшего налогоплательщика (как правило, это межрайонные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам).