Правовые основы деятельности налоговых инспекций

Особо следует сказать о правовой базе деятельности государственной налоговой  службы в республиках в составе России.

Кроме названных нормативных актов  к источникам налогового законодательства относятся Конституции республик  в составе России, постановления  и распоряжения их высших представительных и исполнительных органов государственной власти. Учитывая, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, нормативные акты республик в составе России не могут входить в противоречие с общероссийским налоговым законодательством.

Местные подзаконные акты по вопросам налогообложения  издаются представительными органами и администрацией краев, областей, автономной области и автономных округов, а  также городов и районов.

Полномочия  органов государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов местного самоуправления по введению региональных и  местных  налогов определены  Конституцией  Российской  Федерации, ст.4 НК РФ, ст.20-21 Закона Российской  Федерации  «Об  основах  налоговой  системы  в Российской  Федерации», Законом РФ от 28.08.95 г. № 154-ФЗ «Об общих  принципах  организации  местного самоуправления  в  Российской  Федерации».¹  На  определенных  этапах развития государства они регулируются Указами Президента  Российской Федерации и постановлениями  Правительства  Российской  Федерации, принимаемыми ими в    соответствии с их полномочиями по совершенствованию налогового законодательства, укреплению  платежной дисциплины.

В настоящее  время  в регионах  России  сложилась  определенная система региональных и местных  налогов и сборов, которые  оказывают существенное влияние на  формирование доходной части региональных  и местных бюджетов.

Практически повсеместно  введен  региональный  сбор  на   нужды образовательных  учреждений, в большинстве административно-территориальных  образований  (городах  и районах) введены и действуют по 6-7 местных налогов и сборов, предусмотренных статьей 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Поступления от  региональных  и   местных  налогов  и   сборов, вводимых органами власти  субъектов Российской Федерации и  местного самоуправления составили в I полугодии 1998 года 14,5 млрд.  рублей, что составляет  5,4 процента  от всех налоговых  поступлений и  10,3 процента от  поступлений в  бюджеты территорий  или возросли  против соответствующего периода 1997 года на 27 процентов.

В республиках  Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Карелия, Алтайском, Приморском, Хабаровском  краях, Камчатской, Ленинградской, Липецкой, Нижегородской,    Псковской,   Саратовской,    Сахалинской областях, г.Москве поступления от этих налогов и сборов составили от 12 до 30 процентов от поступлений в бюджеты территорий.

Анализ  структуры    поступлений    от    указанных     платежей свидетельствует, что основную долю  в них составляют поступления от налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы 9823,7 млн. руб. или 70 процентов; значительны поступления от сбора на нужды образовательных учреждений 1451,3 млн. рублей или 10 процентов; все более существенную роль занимают в структуре  местных налогов и сборов поступления  от сборов, связанных с  осуществлением торговой деятельности, что  свидетельствует об ужесточении  контроля за доходами в этой  сфере, в частности за торговлей  винно-водочными изделиями.

В последнее  время работа с региональными  и местными налогами  и сборами  проводится  налоговыми  органами в  тесном взаимодействии  с органами   законодательной   и исполнительной   власти   субъектов Российской  Федерации,   местного   самоуправления,  финансовыми   и правоохранительными  органами.   Это  прежде   всего  отражается   в подготовке   проектов  нормативных   актов   по  введению,   порядку исчисления  и  уплаты этих  налогов,  выявлению  налогоплательщиков, укрывающихся от их уплаты,  полноте отражения получаемых доходов  от предпринимательской деятельности.

В целях  координации этой  работы при  органах законодательной  и исполнительной власти созданы постоянные рабочие группы по налоговой политике, в состав которых включены налоговые работники.

Во многих  регионах  приняты специальные  законы,  определяющие основные принципы регионального и местного налогообложения.

Получает  развитие взаимодействие налоговых  органов с правоохранительными   органами,   налоговой   полицией,    торговыми инспекциями,  санэпидемнадзора по  контролю  за выполнением  решений местных органов  власти  по местным  налогам, проведению  повсеместных рейдов, проверок.

Проводимая  работа дает  положительные результаты -  нормативные акты в большинстве  случаев приведены  в соответствие с  действующим законодательством,  отменены  некоторые малоэффективные  налоги   и сборы.  Проведена  значительная  работа  по  отмене   дополнительных налогов и сборов, не предусмотренных налоговым законодательством.

Вместе  с тем, работа  по контролю  за региональными и  местными налогами  и  сборами,  вводимыми  органами  государственной   власти субъектов  Российской  Федерации и  местного самоуправления,  требует дальнейшего   усиления   и   совершенствования.   Это   определяется следующими обстоятельствами.

Указом  Президента Российской  Федерации  от 22.12.93  N 2268  «О формировании  республиканского   бюджета   Российской  Федерации   и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации»¹ органам государственной власти  субъектов Российской  Федерации и органам местного   самоуправления    было   предоставлено   право    вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Используя предоставленное  право  указанные  органы  власти  70 регионов вводили  в  1995-1996 годах  дополнительные налоги и  сборы.  Перечень  дополнительных  налогов  составил более  100.  Однако  как показала практика целесообразность  введения многих налогов себя  не оправдала,  они значительно усложняют налоговую систему,  снижают эффективность контроля  за  их полнотой  и своевременностью  уплаты.  Более того, многие  дополнительные  налоги вводились с нарушением действующего   законодательства   России,   приводят к двойному налогообложению, ущемляют интересы налогоплательщиков.

Указом  Президента Российской Федерации от 18 августа 1996  года N  1214 «О  признании  утратившим  силу  пункта 7  Указа  Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2268 «О  формировании республиканского бюджета Российской  Федерации и взаимоотношениях  с бюджетами  субъектов  Российской  Федерации в  1994  году»¹  в целях улучшения финансового состояния предприятий, облегчения  налогового бремени  и  упорядочения  установления  и  взимания  региональных  и местных налогов  и  сборов пункт  7  признан с  1  января 1997  года утратившим силу.

Органы  государственной  власти субъектов  Российской  Федерации Указом обязывались  отменить  свои решения о введении  дополнительных налогов, не основанные  на Законе  Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской  Федерации», и предложено  органам местного  самоуправления  принять аналогичные решения в отношении местных налогов.

По запросу  Конституционного Суда Республики Коми, администрации Иркутской области,  Алтайского краевого  Законодательного  Собрания, Законодательного  Собрания  Владимирской и  Волгоградской  областной  Думы,   Конституционный   Суд   Российской   Федерации  своим постановление от 21.03.97 г. № 5-п² подтвердил конституционность положения абзаца второго пункта 2 статьи 18 Закона Российской Федерации от 27  декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»,  в соответствии  с которым  органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги    и    обязательные    отчисления,    не     предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать  ставки установленных налогов и налоговых платежей.

Во исполнение данного Указа  Президента Российской Федерации  и учитывая Постановление  Конституционного Суда, Госналогслужба  России поручила налоговым  органам  совместно с  органами власти  субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления принять меры по отмене  дополнительных  налогов и  сборов  и приведении  принятых решений  и нормативных  актов  по  таким  налогам в  соответствие  с действующим налоговым законодательством.

Налоговыми  инспекциями были направлены соответствующим  органам власти  предложения  об  отмене  введенных налогов  и  сборов,  а  в необходимых случаях предложения в органы Прокуратуры. В  большинстве регионов   России    эти   вопросы    рассмотрены   на    заседаниях представительных  органов  власти   и  приняты  решения  об   отмене введенных   дополнительных   налогов   и   сборов.   По   сообщениям государственных  налоговых   инспекций   органы  законодательной   и исполнительной власти на местах с пониманием отнеслись к  исполнению требований Указа Президента  Российской Федерации и приняли  решения об отмене непредусмотренных законодательством налогов и сборов.

Однако  следует отметить, что в отдельных  регионах органы власти ссылаясь на  права,   предоставленные  им  Конституцией   Российской Федерации,  Федеральным  законом  «Об  общих  принципах  организации местного   самоуправления   в   Российской Федерации», а также рекомендательный характер  второй  части пункта  2 Указа  Президента Российской  Федерации  от  18.08.96 № 1214,  считают  возможным  не отменять  данные  налоги  и   сборы.  Такие факты имеют место   в Московской,   Новосибирской,  Оренбургской   областях,  республиках Карелия, Мордовия, Хабаровском крае.

Так, Законодательное  собрание Республики Карелия не согласилось  с предложением госналогинспекции о несоответствии решения «О  налоге с  продаж   на  винно-водочные   изделия»  действующему   налоговому законодательству  и с  учетом  того,  что данный  доходный  источник заложен  в  бюджете  Республики  Карелия  на  1997  год,   указанный дополнительный налог не отменен.

Не отменены   некоторые   дополнительные  местные   налоги   на территории Московской области, хотя налоговые органы области  внесли предложения  местным органам  власти  и  органам прокуратуры  об  их отмене. Так, прокуратура г.Можайска отказала в опротестовании  таких решений. Налоговая инспекция по Московской области  проинформировала об этом прокуратуру области.

На предложение  Госналогинспекции  по Омской  области  об  отмене дополнительных налогов  и сборов  глава администрации  г.Омска  дал отрицательный  ответ  со   ссылкой  на   то,  что  органы   местного самоуправления самостоятельны в установлении дополнительных  налогов и сборов.  Госналогинспекция по  Омской области  направила письмо  в Прокуратуру  г.Омска,  в  котором отметила  незаконность   действий органов местного самоуправления г. Омска.

Более того,  в ряде  регионов  и  в 1998 году  продолжалась практика  введения  налогов, не  предусмотренных  законодательством.  Так, администрацией Курской области в июне 1998 года в нарушение законодательства    России    введен    на    территории     области продовольственный  налог, в  г. Нерюнгри  Республики Саха  с  февраля 1998 года введен сбор на нужды пассажиров в городском транспорте; в г. Чита   введен  сбор   с   авиапассажиров,  пользующихся   услугами аэропорта.

Учитывая  сложившееся положение, Госналогслужба России направила информацию о неудовлетворительном выполнении Указа Президента России № 1214  от 18.08.96 г. в Главное контрольное  управление Администрации Президента России, Правительство России, Генеральному Прокурору России,  Совет по  местному  самоуправлению  России. Правительством России дано указание органам   исполнительной  власти   субъектов   Российской Федерации,    не     отменивших    налоги,    не     предусмотренные законодательством, принять меры  по выполнению вышеназванного  Указа.  Генеральной   Прокуратурой Российской   Федерации,   эта   информация   направлена   прокурорам соответствующих  субъектов  Российской  Федерации  для  проверки   и принятия мер прокурорского реагирования.

Государственным налоговым   инспекциям   тех   регионов,    где законодательные  и  нормативные акты  не приведены  в соответствие  с действующим  законодательством  России  следует  направить   органам исполнительной власти и  органам прокуратуры необходимую  информацию об этих нарушениях, принять  исчерпывающие меры по реализации  Указа Президента Российской Федерации  №1214 от 18.08.96 г. об отмене  непредусмотренных законодательством   налогов   и  сборов   и   реализации   поручений Правительства России по данному вопросу.

Следует осуществить дополнительные конкретные меры по  усилению и совершенствованию  взаимодействия указанных органов  по полному  и своевременному   выявлению   и   пресечению   нарушений   налогового законодательства, активизацию  проведения совместных мероприятий  по проверке, рассмотрение выявленных нарушений на совместных заседаниях коллегий, обеспечению полноты взыскания причитающихся к уплате  сумм региональных и местных налогов и сборов. При работе по  контролю  за региональными и местными  налогами следует иметь в виду,  что в случаях введения  органами  власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления налогов и сборов, не  предусмотренных налоговым законодательством,  налоговые органы   вносят  предложения   соответствующим   органам  власти   о приведении   принятых   законодательных и нормативных актов в соответствии с действующим законодательством России и информирует об этом органы  прокуратуры Российской Федерации.  При этом  финансовые санкции  к  налогоплательщикам,   уклоняющимся  от  этих   платежей, налоговыми органами не применяются. Госналогслужба России   считает   необходимым    систематически обобщать  работу с  региональными  и  местными налогами  и  сборами, проводить  анализ   их   роли  в   формировании  местных   бюджетов, информировать   о   выявленных    нарушениях   по   этим    вопросам законодательные и исполнительные органы власти субъектов  Российской Федерации, местного самоуправления. Госналогинспекциям по  субъектам Российской Федерации дано указание по итогам  работы  за 1999  год представить в Госналогслужбу России к 25 января 2000 года информацию о проделанной работе по контролю за этими платежами.