Госзаказ в системе государственного регулирования

5. В случае, если по истечении срока подачи заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе субъектами малого предпринимательства подано менее двух заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе, торги признаются несостоявшимися.

6. В случае, если торги  признаются несостоявшимися и  не подана ни одна заявка  или заявка, поданная единственным  участником размещения заказа, являющимся  субъектом малого предпринимательства, не соответствует требованиям  и условиям, предусмотренным конкурсной  документацией, документацией об  аукционе, повторные торги, участниками  которых являются субъекты малого предпринимательства, не проводятся и объем товаров, работ, услуг, на поставку, выполнение, оказание которых проводились такие торги, учитывается в общем годовом объеме, предусмотренном частью 1 настоящей статьи. Размещение заказа путем проведения торгов осуществляется в порядке, предусмотренном главами 2 и 3 настоящего Федерального закона. (часть шестая в ред. Федерального закона от 24.07.2007 N 218-ФЗ)

7. В случае, если по истечении срока подачи котировочных заявок субъектами малого предпринимательства не подана ни одна заявка, соответствующая требованиям, установленным извещением о проведении запроса котировок, повторное размещение заказа путем запроса котировок, участниками которого являются субъекты малого предпринимательства, не проводится и объем товаров, работ, услуг, на поставку, выполнение, оказание которых проводился запрос котировок, учитывается в общем годовом объеме, предусмотренном частью 1 настоящей статьи. (часть седьмая введена Федеральным законом от 24.07.2007 N 218-ФЗ).4

§ 3.Проблемы и риски, связанные с организацией и управлением системой государственного заказа

В России проблема формирования эффективной системы организации и управления государственными заказами имеет особое значение в связи с тем высоким удельным весом, который государственные заказы традиционно занимают в структуре расходов федерального бюджета.

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где  рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача по сути одновременного формирования  институциональной системы  как общенационального, так и важнейшей его части -  рынка государственных заказов. Развитие институтов  рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд  предполагает, в первую очередь, реформирование сложившейся в переходный период  институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и  механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур  контроля .

Государственный заказ является одной из областей деятельности государственных органов власти которая во всех странах связана с высоким уровнем коррупции. Уровень коррупции в госзаказе сегодня остается критически высоким: процедура отбора победителя сложна, непрозрачна, подразумевает несколько закрытых заседаний конкурсной комиссии. Коррупция в системе госзакупок приводит к колоссальным потерям для любой страны, причем не только финансовым. Ущерб государства и общества от коррупционных действий в процессе размещения государственного или муниципального заказа условно можно разделить на четыре вида:

1. Финансовые потери –  заключение сделок на невыгодных  для государства и общества финансовых условиях. В первую очередь это завышение цен закупаемой продукции по сравнению с текущим рыночным уровнем, включение в условия государственных контрактов предоплаты вместо отсрочки платежа и т.п.

2. Количественные потери  – завышение или занижение  объема поставляемых материалов  или оказанных услуг по сравнению  с необходимым количеством; приобретение  товаров и услуг в личных  целях ответственных чиновников, а не для удовлетворения государственных  нужд и т.п.

3. Качественные потери  – заключение сделок с нарушением  требуемых технических условий, таких как поставка товаров, выполнение  работ или оказание услуг ненадлежащего  качества; худшие условия гарантийного  и послегарантийного обслуживания; недостаточные требования по контролю качества выполнения работ и услуг и т.п.

4. Политические потери  – ухудшение инвестиционного  климата в стране, потеря доверия  со стороны граждан к государственным  структурам и государству в  целом, расшатывание экономической  и финансовой системы страны, нарушение принципов свободной  конкуренции и т.п. 5

На сегодняшний день участились случаи сговора между участниками аукционов. Сговор мешает экономии бюджетных средств, препятствует развитию конкуренции, и, в конечном итоге, причиняет ущерб государству. Поэтому правительством РФ при участии антимонопольной службы был внесен в Государственную Думу законопроект о введении уголовной ответственности за сговор наряду с административной. Теперь за сговор на торгах будет предусмотрена мера уголовной ответственности вплоть до лишения свободы на срок до 7 лет.

Полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране мира, но это совсем не означает безнадежность и неэффективность мер по снижению ее уровня. Борьба с коррупцией в системе закупок, как в государственном, так и в коммерческом секторах экономики, невозможна без комплексного подхода к решению этой сложной проблемы.

2. Государственный заказ как форма поддержки малого предпринимательства

Используя государственный заказ как  инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники государство привлекает и потенциал частного предпринимательства  к    обеспечению устойчивости экономического развития,   решению актуальных социально-экономических задач. 

Уже стал общим местом тезис о том, что основополагающей функцией государственного заказа является стимулирующая функция. Через заказ стимулируются определенные отрасли хозяйства, обеспечивается проведение научных разработок в индустрии высоких технологий, внедряются новые технологии в наукоемких отраслях, обеспечивается ценовая политика и управление материальными потоками, а также создаются новые рынки. Во многих странах государственный заказ используется как средство поддержки малого предпринимательства.

Особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа регулируются статьей 15 Федерального закона от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с указанной статьей государственные и муниципальные заказчики обязаны от 10 до 20 процентов общего годового объема поставок, товаров, выполнения работ, оказания услуг размещать у субъектов малого предпринимательства. Указанный диапазон квоты государственный контрактов не применяется в случае размещения заказа для нужд обороны страны и безопасности государства.

Этой же статьей регулируются начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) при размещении заказа. Ранее эта цена  варьировалась в пределах от 2 (в случае оказания услуг) до 3 млн. рублей (в случае поставки товаров, выполнения работ). С 2009 года  Постановлением Правительства РФ размер лотов для субъектов малого предпринимательства был увеличен в пять раз с 3 млн. до 15 млн. рублей.

Размещение заказов у субъектов малого предпринимательства осуществляется в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством РФ. В 2009 году данный перечень был существенно расширен.

Динамика изменения объема заказа за период с 01.01.2011 по 21.10.2011 по запросам котировок представлена выше на графике и диаграмме. Прослеживается тенденция незначительного роста, который составил примерно 270 млн руб.

Рисунок 1 Средняя начальная цена заказа.

Средняя начальная ценна контракта варьируется в узком диапазоне от 328 до 387 тыс. руб. Прослеживается тенденция падения средней начальной цены контракта к концу года.

Открытые аукционы в электронной форме являются наиболее распространенным способом проведения госзакупок. Путем проведения открытых аукционов в электронной форме было проведено более 33 тыс. процедур на общую сумму более 346 млрд руб.

Кризисные явления в экономике России стали дополнительным катализатором расширения участия малого бизнеса в государственных закупках.  Государственный заказ на всех уровнях власти был назван одной из приоритетных антикризисных мер поддержки предпринимательского сектора.  В связи с этим значительно увеличились предполагаемые объемы размещения заказов у субъектов малого предпринимательства.

Тем не менее, несмотря на отмеченные благоприятные тенденции в части поддержки малого предпринимательства посредством государственного заказа, существуют вопросы,  которые на данный момент остаются без ответа. Остановимся на некоторых их них.

1) Отсутствие эффективного  контроля за выполнением установленной квоты по размещению заказа у субъектов малого предпринимательства.  Как уже было сказано, существует определенная квота по размещению государственных заказов у субъектов малого предпринимательства. В прошлых периодах указанное требование, как правило, редко соблюдалась, что зачастую обуславливалось отсутствием каких-либо санкций за ее несоблюдение. Административная ответственность за нарушение квоты  была введена лишь в середине 2009 года. При этом можно констатировать, что практика применения мер ответственности по отношению к «недобросовестным заказчикам», не соблюдающим квоту, пока не сложилась. По некоторым оценкам,  доля стоимости государственных контрактов, заключенных с субъектами малого предпринимательства, не превышает в 2010 году 2% (причем федеральные заказчики заключили с малыми предприятиями контрактов в стоимостном выражении не более 1% всех контрактов),  а доля участия малых предприятий в аукционах – не больше 11%. Несоблюдение законодательно закрепленной квоты снижает действенность государственной поддержки малых предприятий через государственный заказ.

2) Вопрос статистического  учета доли малого предпринимательства  в государственном заказе. Данный  вопрос фактически является смежным  с предыдущим вопросом. Существующая система статистического учета не позволяет более-менее достоверно оценить реальный вес малого бизнеса в государственном заказе. По мнению экспертов, статистическая форма наблюдений дает ответы лишь на три из восьми вопросов, связанных с участием субъектов малого предпринимательства в госзаказе, и то весьма неполно. В связи с этим порядок расчета объема заказов, который следует разместить у субъектов малого предпринимательства, определен нечетко. Сложившаяся ситуация позволяет заказчикам манипулировать квотой заказов, предназначенных для размещения у субъектов малого предпринимательства.

3) Сложности  с официальным  подтверждением статуса субъекта  малого предпринимательства. Федеральный  закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О  развитии малого и среднего  предпринимательства в Российской  Федерации» устанавливает критерии  отнесения хозяйствующих субъектов  к категории субъектов малого  предпринимательства. Однако заказчики  в большинстве случаев не имеют  возможности проверить участников  размещения заказа на предмет  соответствия этим требованиям. Основной проблемой здесь является отсутствие официального порядка подтверждения информации о статусе субъекта малого предпринимательства в законодательстве о размещении заказов. Такая ситуация  увеличивает вероятность возможных злоупотреблений со стороны недобросовестных поставщиков.

4) Недостаточный уровень  использования государственного  заказа для поддержки малого  предпринимательства. В настоящее  время  наблюдается значительный  рост объема закупок для государственных  нужд. За период 2000-2007 гг. он вырос  почти в 9 раз. Сейчас объем государственного  заказа составляет порядка 9% ВВП. При этом сфера применения  государственного заказа не распространяется  на государственные компании  и государственные корпорации, в  которых действуют внутрикорпоративные  правила размещения заказов. В  то же время объемы закупок  у них составляют значительную  величину. Так, например, объемы заказов  Газпрома, РЖД и Сбербанка вместе  взятых превышают 10% ВВП, а объемы  заказов у государственных корпораций – 2% ВВП. Распространение действия Федерального закона № 94-ФЗ на государственные компании и корпорации  позволит расширить сферу применения государственного заказа (а следовательно и возможности участия в государственном заказе малых предприятий) до 15-20% ВВП. Потенциал поддержки малых предприятий также снижается по причине отсутствия механизмов привлечения субъектов малого предпринимательства в качестве соисполнителей у крупных исполнителей государственных и муниципальных контрактов.

5) Низкая доступность информации о государственных закупках. В настоящий момент предусмотрено требования обязательной публикации информации обо всех открыто размещаемых заказах на официальных сайтах в сети Интернет. Более того, статьей 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предусмотрен ввод в 2011 году в эксплуатацию единого информационного ресурса о государственных и муниципальных закупках – Общероссийского сайта. Предполагается, что указанная мера обеспечит значительное расширение информационного поля системы государственных закупок. Общероссийский сайт позволит достичь консолидации разрозненной системы официальных сайтов и обеспечит единый формат предоставления информации. Пока же сложности с доступом к информации о торгах, предназначенных для субъектов малого предпринимательства, продолжают возникать. Получить информацию по всем закупкам с участием малых предприятий на официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов фактически невозможно, такая информация доступна лишь за ограниченный период времени и по конкретному способу размещения заказа. С другой стороны, функция поиска информации на региональных сайтах также реализована не очень удобно. По экспертным оценкам, среди 83 субъектов федерации лишь 14% сайтов предоставляют возможность собрать информацию об участии субъектов малого предпринимательства в государственном заказе, 61% региональных сайтов не дают вообще никакой информации об этом.