Государственный долг: структура и управление

     Согласно  существующим уровням власти (классификация  по типу заемщика) государственный  долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской федерации и муниципальный долг.

     Государственный долг может существовать в следующих  формах: кредитные соглашения и договора; государственные и муниципальные  займы; договора и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий; соглашения и договора о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

     По  срокам долговые обязательства подразделяются на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет) и  долгосрочные (свыше пяти лет). В  России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации тридцатью годами (согласно статьям 98, 99 Бюджетного кодекса РФ), а для муниципальных образований – десятью (статья 100 Бюджетного кодекса РФ)⁸.

     В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним. В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса РФ в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации; объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются: номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены иностранной валюте; объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации; объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

     По  признаку держателя ценных бумаг  внутренние государственные займы  делятся на размещаемые только среди  населения, только среди юридических  лиц и универсальные⁹.

     В зависимости от формы выплаты  дохода внутренние государственные  займы делятся на процентные займы, выигрышные займы, процентно-выигрышные займы, беспроигрышные займы и беспроцентные (целевые) займы.

     По  методу размещения внутренние государственные  займы бывают добровольные, размещенные по подписке и принудительные. 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Структура государственного долга  Российской Федерации

     В последние годы в сфере государственного долга Российской Федерации произошли  значительные изменения. Прежде всего, значительно изменилась его структура: доля внутреннего долга возросла практически до 50 %. В первую очередь это связано с тем, что замещение государственных внешних заимствований внутренними стало одним из приоритетов долговой политики России как на федеральном уровне, так и на региональном.

     В 2008-2010 гг. должно произойти серьезное  увеличение объемов государственных внутренних заимствований Российской Федерации в условиях профицита федерального бюджета. А это, как известно, один из действенных инструментов стерилизации избыточной денежной массы в обращении и снижения инфляции.

     Предполагается, что к концу 2008 г. государственные внутренние заимствования страны достигнут 463,3 млрд руб., то есть возрастут почти в 1,6 раза по сравнению с 2007 г. (293,5 млрд руб.). К 2010 г. государственные внутренние заимствования должны составить 673,3 млрд руб. (увеличение в 2,3 раза)¹⁰.

     Динамика  объемов государственных внутренних заимствований Российской Федерации  на основании данных из отчетов об исполнении федерального бюджета за 2004-2007 гг. и Федерального закона от 24.07.07 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Динамика фактических и планируемых объемов внутренних заимствований РФ (без учета переоформления и обменов)¹¹ 

     За  последние годы в результате проводимой Министерством финансов РФ бюджетной  политики произошли изменения в  объеме и структуре совокупного  национального долга России (государственный внешний и внутренний долг, внутренний корпоративный долг и корпоративный долг перед нерезидентами).

     Что касается государственного внутреннего  и внешнего долга Российской Федерации, то в 2002—2008 гг. он снизился с 42,2% ВВП  до 6,4% ВВП. Согласно проекту федерального бюджета и прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг., государственный внутренний и внешний долг РФ в 2009 г., 2010 г. и 2011 г. должен составить соответственно 6,1%, 6,7% и 7,2% ВВП.

     Внешний государственный долг снизился в 1998—2008 гг. в 3,5 раза. На конец 2008 г. он составил 41,9 млрд долл. В то же время внутренний государственный долг растет в связи с эмиссией новых долговых обязательств в целях привлечения средств для финансирования дефицита федерального бюджета. В результате внутренний госдолг в 2002—2008 гг. увеличился с 545 млрд руб. до 1804,2 млрд рублей.

     Внешний и внутренний госдолг ниже пороговых значений, установленных Маастрихтскими соглашениями по госдолгу, — 60% ВВП. Однако обозначились негативные тенденции в области корпоративного долга, а также внутреннего госдолга. К наиболее серьезным изменениям характера совокупного внешнего и внутреннего долга следует отнести¹²:

     Во-первых, трансформацию внешнего государственного долга в корпоративный долг перед нерезидентами. Государство расплачивается с внешними долгами. Средства, полученные от этого иностранными банками-кредиторами, являются источниками для кредитования российских предприятий, кредиты для которых частично выдаются под государственные гарантии. Следствием этого является рост корпоративного внешнего долга. Рост корпоративного долга нерезидентам является одним из динамичных показателей развития экономики России. В 1998—1999 гг. объем внешнего корпоративного долга не превышал 30 млрд долл. В последующий период он стал увеличиваться. На начало 2008 г. составил 413,3 млрд долл.

     Как следует из таблицы 1, доля банков в общей величине внешнего корпоративного долга выросла, а доля нефинансовых предприятий сократилась. Внешние долги государственных предприятий и банков в 2007 г. росли быстрее внешних долгов частного сектора. 
 
 
 
 
 

     Таблица 1

     Изменение структуры внешнего корпоративного долга  в 2007 г., в %¹³

     В связи с ростом внешнего корпоративного долга его уровень по отношению  к ВВП постоянно растет. В 2003—2007 гг. величина внешнего корпоративного долга по отношению к ВВП выросла в 2 раза и на начало 2008 г. составила 32,5%.

     Во-вторых, увеличение доли краткосрочных обязательств в общем объеме внешнего корпоративного долга. В 2007 г. рост внешнего долга государственных предприятий и банков сопровождался увеличением долгосрочных обязательств и уменьшением краткосрочных обязательств. В то же время рост внешнего долга частного сектора осуществлялся за счет краткосрочных обязательств. В итоге их доля в общем объеме внешнего корпоративного долга выросла с 22,5% на начало 2007 г. до 37,5% на начало 2008 г.

     В-третьих, рост совокупного корпоративного долга, включая внешний и внутренний корпоративный долг. Внутренняя корпоративная задолженность возросла в 2002—2008 гг. в 3 раза и превышает 40% ВВП. За тот же период долг российских предприятий и банков нерезидентам увеличился с менее 35 млрд долл. до более чем 400 млрд долл. При этом имеется тенденция к увеличению темпов роста внешнего корпоративного долга. За 2007 г. задолженность банков и предприятий перед нерезидентами выросла на 151,4 млрд долл., т.е. почти в 1,6 раза. В первом квартале 2008 г. темпы роста внешнего корпоративного долга замедлились. Однако делать вывод о том, что темпы роста корпоративного долга нерезидентам будут в ближайшей перспективе резко снижаться, оснований пока нет.

     В-четвертых, трансформацию внешнего государственного долга во внутренний государственный долг. Внешний государственный долг погашается за счет заимствований на внутреннем рынке. С 2002 г. началось увеличение внутреннего госдолга. В 2009—2011 гг. в соответствии с проектом федерального бюджета на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг. политика замещения внешнего долга внутренним продолжится. Если на начало 2004 г. внутренний госдолг составлял 19,4% от внешнего госдолга, то на конец 2008 г., по предварительным оценкам, он превысил внешний госдолг на 78%. Это превышение в 2009, 2010 и 2011 гг. составит соответственно 2,1, 2,5 и 3,2 раза. В итоге роста заимствований на внутреннем рынке возобновилось строительство пирамиды государственных ценных бумаг по образцу создававшейся в 1994-1998 гг. пирамиды ГКО-ОФЗ¹⁴.

     В-пятых, уход с рынка внутреннего госдолга нерезидентов. В результате в отличие от стран с развитым рынком, где госбумаги размещаются среди тысяч юридических лиц, в России более половины госдолга по ОФЗ приходится на одну организацию — Сбербанк. Рынок внутреннего госдолга не просто резко сузился по числу участников. Основным заемщиком государственных ценных бумаг стала, по сути, государственная организация — Сберегательный банк, который заимствует госбумаги под 6,2—7,0% годовых, принимая депозиты по ставке в 8—10,5%. Фактически погашение внешнего госдолга финансируется за счет средств населения.

     В-шестых, рост всего совокупного национального долга, на который следует особо обратить внимание. Корпоративный внутренний долг, учитывая прирост банковских активов в 2006—2007 гг. соответственно на 44,05% и 44,11% (что ведет к быстрому росту кредитования предприятий) и почти 2,5 — кратное увеличение емкости рынка корпоративных облигаций за этот период, составит в 2009 г., 2010 г. и 2011 г. соответственно 61%, 68% и 75% ВВП. С учетом корпоративного долга нерезидентам, который, принимая во внимание тенденции 2002—2008 гг., составит соответственно в 2009—2011 гг. 48%, 56%, 64% ВВП, совокупный национальный долг достигнет в 2009 г., 2010 г., 2011 г. — 115,1%, 130,7%, 146,2% ВВП. Качество совокупного национального долга ухудшится за счет трансформации внешнего госдолга в менее надежный корпоративный долг нерезидентам (см. табл. 2).

     Таблица 2

     Динамика  государственного и  частного корпоративного долга, млрд. долл. в 2007 г.¹⁵

     Анализ  изменения характера совокупного  национального долга России за последние  годы позволяет сделать вывод, что  в этой области сформировался комплекс угроз бюджетной системе.