Государственный бюджет Российской Федерации

• Анализ  расходов бюджета

     По-прежнему на первом месте (свыше 1/5 бюджета) остается обслуживание долга. Однако в реальном выражении эти расходы даже упадут на 4%, то есть это направление получило даже отрицательный приоритет по приростам. Это, несомненно, является достижением общей макроэкономической политики.

     Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано  с суммарной утратой налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС). Однако основные потери несет малое число наиболее богатых регионов, в то время как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части субъектов Федерации. Тем не менее, надо отметить, что высокая приоритетность расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-экономические проблемы на уровне регионов и политические в их взаимоотношениях с центром.

     Наиболее  ярко разрыв между тенденцией и фактическим  положением проявляется в сфере государственной поддержки экономики. Если по темпам роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.

     Концентрация  расходов на немногих наиболее крупных  статьях показывает, что фактически сложившиеся приоритеты имеют подавляющее преимущество перед новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3 приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов - более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.

     Сам факт такой концентрации ресурсов можно  оценить положительно, но действия государства по изменению системы приоритетов должны быть более решительными, иначе еще на долгие годы бюджетная политика сохранит инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед страной, перед государством задачи.

     Бюджетная политика в области расходов в  ближайшей перспективе будет реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Процедура составления проекта бюджета  должна позволять федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.

     Предстоит сделать болезненный шаг – сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюджетные средства должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга министерств и ведомств.

     В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного характера следует выделить следующие:

     • социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;

     • военные расходы, уровень финансирования которых сохранится. Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Предстоит осуществить реструктуризацию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил. Значительных денежных средств потребует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил военнослужащих, без чего не удастся осуществить начальный этап военной реформы;

     • расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией;

     • расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направлены на осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования угольной отрасли направлена на повышение эффективности и усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств на основе заключения договоров между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет зависеть объем финансирования отрасли.

     Президент Российской Федерации 27 мая 1998 г. подписал Указ «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов» № 597, в котором одобрена работа Правительства Российской Федерации по подготовке программы экономии государственных расходов. Сфера действия программы распространяется на федеральный бюджет, однако предполагалось применение программы и для бюджетов субъектов Федерации после заключения соглашений между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Методы реализации программы основаны на:

     • проведении инвентаризации и сокращении количества юридических лиц и численности работников, занятых в бюджетной сфере, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета;

     • анализе условий оплаты труда в организациях, финансируемых из федерального бюджета;

     • поэтапном отказе от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет федерального бюджета;

     • оптимизации расходов по обслуживанию государственного долга;

     • обеспечении контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии;

     • усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных организаций;

     • урегулировании объемов кредиторской задолженности;

     • инвентаризации и проверке законности и эффективности использования зданий, находящихся в федеральной собственности;

     • ревизии нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.

     И эта программа способствовала уже к 1999 г. несколько сократить расходы бюджета. И в проекте бюджета на 2001 впервые за более чем десятилетие предлагался бездефицитный бюджет. Хотя это должно было быть достигнуто благоприятной ситуацией на мировом нефтяном рынке и частично за счет заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам правительства.

                                                                                                                                            Таблица 2

   Анализ  данных показывает, что среди расходов федерального бюджета все большее место занимают затраты по обслуживанию государственного долга, возникающего при использовании государственного кредита для покрытия дефицита бюджета.²

3. Анализ ситуации  с внешним долгом России.

    Стремительный рост внешнего долга в 80-90-х годах  вызвал волну дискуссий, связанных  с проблемой управления госдолгом. Ошибочная экономическая политика последних советских и первых российских правительств в части  внешних заимствований, а также  принятие Россией на себя финансовых обязательств СССР существенно увеличили долговое бремя. Относительная тяжесть долга возросла также в результате значительного снижения реального курса рубля в 1991-1992 гг. и в 1998 г.

    Увеличение  внешнего долга сопровождалось взрывным ростом платежей по его обслуживанию и погашению. Неспособность осуществлять выплаты дважды за последнее десятилетие - в декабре 1991 г. и августе 1998 г. - привела к национальным дефолтам. Соглашения о реструктуризации долговых платежей нельзя признать удачными. Хотя они позволили уменьшить нагрузку на экономику страны в течение 1992-2000 гг., но существенно увеличили бремя внешнего долга как в целом, так и в части, приходящейся на первое десятилетие XXI века.

    В 1992-1999 гг. советские долги на сумму в 91 млрд. долл. были реструктурированы, причем просроченные процентные платежи в 19,7 млрд. долл. были переоформлены как новый долг. За те же годы российское правительство получило новые займы на сумму 74,3 млрд. долл. и выплатило 45,7 млрд. долл., в том числе 23,6 млрд. в счет погашения основной части долга. Таким образом, оно увеличило размеры основного долга на 50,7 млрд. долл. Однако за прошедшие девять лет общий объем государственного внешнего долга возрос не на 70,4 млрд. долл. (19,7+50,7), а на 83,6 млрд. - с 67,8 млрд. на конец 1991 г. до 155,6 млрд. на конец 1998 г.

    В результате проведенных реструктуризаций долговой кризис был отложен, одновременно была создана ситуация "пиковых" платежей в 2003, 2005, 2008 г. Первая из этих критических дат не за горами: сегодня немало говорится о так называемой проблеме 2003 г.

    Достигнутая в начале 2000 г. договоренность о полномасштабной  реструктуризации российского коммерческого  долга Лондонскому клубу кредиторов с частичным его списанием  вызвала у некоторых представителей российских властей надежду на повторение подобного успеха в отношениях с Парижским клубом. В бюджете 2001 г. не были предусмотрены средства для соответствующих платежей, а в начале 2001 г. была предпринята попытка в одностороннем порядке прекратить платежи Парижскому клубу по долгу, унаследованному от бывшего СССР. Однако угроза применения санкций со стороны официальных кредиторов вынудила российские власти отказаться от дальнейшего осуществления этого плана.

    Возобновление (впервые после 1988 г.) обслуживания Россией своих финансовых обязательств в полном объеме поставило перед властями несколько вопросов. Возможно ли продолжение обслуживания и погашения государственного внешнего долга в предстоящие годы в полном объеме? Если да, то каковы макроэкономические последствия такой политики? Какими могут быть стратегии решения так называемой проблемы 2003 г. и последующих лет?

    Полемика  по поводу управления внешним долгом выявила разные варианты возможной  политики. У экспертов нет единого  мнения о том, следует ли, например, обслуживать и погашать долг в полном объеме, что делала Россия, начиная с апреля 2001 г. Идея же о возможности и даже полезности для экономики досрочного погашения части внешнего долга вызвала еще больше споров. Можно сформулировать основные позиции, отстаиваемые участниками дискуссии.

• Первая. Платить в полном объеме невозможно. Нынешние размеры долга и будущих платежей по нему находятся на экстремально высоком уровне.
• Вторая. В принципе заплатить можно, но это приведет к сокращению социальных расходов и возобновлению экономического спада, последствия которого будут похожи, возможно, на "румынский вариант" развития событий.
• Третья. Необходимо договориться с кредиторами либо о списании долга, либо об изменении сроков платежей. Если кредиторы не согласны - принять одностороннее решение о прекращении платежей.
• Четвертая. Не стоит выплачивать долги исключительно бюджетными доходами. Внешний долг можно и нужно погашать, в том числе за счет привлечения новых займов. Предлагается также расплачиваться товарными поставками, акциями предприятий, обязательствами перед Россией третьих стран.

Насколько обоснованны эти аргументы?

Является  ли Россия страной  с экстремально высоким  уровнем внешней  задолженности?

Сопоставим  данные о внешней задолженности России с аналогичными показателями других стран мира на основе оценок Всемирного банка (для сравнения выбран 1999 г.).

    Даже  в этом посткризисном году по трем важнейшим показателям относительной  задолженности Россия находилась в  группе стран со средним уровнем задолженности, а по двум другим важнейшим показателям (отношению государственного долга к ВНП и экспорту) - в группе стран с низким уровнем внешней задолженности. По величинам показателей долгового бремени, измеряемого полными платежами по внешнему долгу, среди 130 стран мира в 1999 г. Россия занимала места с 48-го по 124-е, а по чистым платежам - с 69-го по 126-е. За последние два года (2000-2001) относительное бремя внешней задолженности еще уменьшилось. Россия не относилась к странам с неприемлемо высокой долговой нагрузкой и в среднем по данным 1995-1999 гг.