Органы местного управления в России в XVIII в

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже — воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний — губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.

После ликвидации Главного и городских магистратов управление городами перешло в руки воевод. Органами управления стала Ратуша с исполнительными функциями и посадский сход.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Анна Ивановна (1730 – 1740)

Царствование Анны Ивановны рассматривается как одна из самых мрачных страниц правления за всю историю Романовых. В годы бироновщины огромных размеров достигло влияние иностранцев на русский двор. Таким образом, при Анне Ивановне произошло следующее: сокращение административных единиц и числа служащих. К примеру, штат центральных коллегий доводился до 6 персон (президент, его заместитель, 2 советника и 2 помощника). И эти чиновники в половинном составе находились «при делах». Другая половина в отпуске без жалования. Введение такой практики обосновывалось принципом «в делах непорядки … в даче жалования напрасные убытки». На местах воеводы содержались за счет подношений населения. Крестьяне все прочнее прикреплялись к личности владельца. С 1731 г. помещики или их приказчики стали приносить присягу на верность императору за крестьян. В том же году в руки дворян был передам сбор подушных денег с подвластных крестьян в связи с их задолженностью государству. Помещик получил право сам устанавливать наказание за побег крестьянина. В 30 – 40-е годы XVIII в. принудительный труд стал господствовать практически во всех отраслях промышленности. В 1736 г. заводские рабочие навечно были прикреплены к заводам и не могли быть проданы отдельно от мануфактуры.

 

2.3 Елизавета Петровна (1741 – 1761)

Во время царствование Елизаветы Петровны система местного управления во многом изменилась. Укреплялась централизация всех управленческих учреждений. Она восстановила Магистраты и изменила управление городами. Магистраты и были подчинены губернатора и воеводам, включены в общую систему централизации власти. Воеводы стали меняться через 5 лет, губернаторы назначались на неопределенное время.

 

2.4 Екатерина II (1762 – 1796)

Местное управление при Екатерине II.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформою пересоздала все местное управление на началах децентрализации и местного самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году) , жалованною грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему. 

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве "государева наместника", весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана "приказам общественного призрения", состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и "нижних земских судов" (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведывания сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы "общегородской думе" и ее исполнительному органу, "шестигласной думе"; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат. 

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда. Обращение императрицы к местному управлению в плане реализации идей просвещенного абсолютизма так же неслучайно: она разделяла господствовавшую тогда точку зрения о том, что местные учреждения всех ближе к народу, «поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству».

Поэтому она пыталась задобрить сословия дворян, а общины (сельскую и городскую) «отдать в пользование дворянам» для поддержания их интереса.

Екатерина II считала, что нельзя упускать из виду, потребности местного населения - экономические, духовные, безопасности и т.п. Если будет данная задача решаться успешно, значит, благочиние обеспечивается, тишина и спокойствие в империи охраняются, почвы и причин для социальных возмущений нет. По этим причинам Екатерина II с первых же лет своего царствования так много внимания уделяла организации местного управления.

Деятельность Екатерины Великой по реформированию органов местного управления можно, разделить на три периода:

Первый - до 1775 года - период подготовки реформ характеризуется изучением потребностей и исследованием тех факторов, которые активно - влияли на все последующие преобразования. В число этих факторов необходимо включить и подготовку определенного общественного мнения;

Второй - с 1775 до 1785 г. - период осуществления реформ отмечен изданием важнейших законодательных актов: Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. (осуществлялось в два этапа - в 1775 и 1780 гг.); жалованной грамоты дворянству и городам 1785 г. И т. д.

Третий - с 1785 г. и до конца царствования Екатерины II, т.е. до 1796г. -период активной реализации всех принятых и узаконенных решений и их совершенствования в ходе практического применения. Он осложнялся тем, что далеко не все губернии были в одинаковой степени готовы реализовать узаконенные новшества. Скорее, наоборот, во многих губерниях этот процесс протекал медленно и болезненно.

Указы носили характер специальных законов, часто для отдельных городов, например, о возложении полицейских функций на их магистраты и т.п. В качестве подтверждения к этому выводу можно привести наиболее значимое для системы местного управления Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 года, состоящее из краткого введения и всего 18 статей. В нем губернатор характеризуется как первое должностное лицо в губернии, состоящее под непосредственным ведением государыни и Сената. Губернатор осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами, и всем ведает, в том числе, и полицейскими делами. Так, в XVII выделяются два основных направления административно-полицейских функций губернатора: искоренение разбоев и содержание в исправности путей сообщения, что следовало понимать как обеспечение безопасности движения по рекам и дорогам. С этой же целью предписывалось вырубать придорожные леса, чтобы лишить разбойников удобного пристанища.

В реализации этих полицейских функций губернатору было рекомендовано опираться на помощь созданной в декабре 1763 года розыскной экспедиции отдельные службы которой упоминались в штатах всех присутственных мест, в том числе и областных. В полном штате розыскные экспедиции состояли только в столичных провинциях. И штат их был мизерный: один коллежский советник, один коллежский асессор, два секретаря и несколько мелких чиновников. Из-за отсутствия профессионально подготовленных кадров в других провинциях и губерниях не только не было мастеров розыскного дела, но их даже воспрещалось иметь, чтобы не платить жалованье некомпетентным людям. Органом дворянского общества в пределах данной территории (губерния, уезд, дистрикт) должен являться дворянский съезд, составленный из местных дворян, землевладельцев, занесенных в особые списки предводителем.

Функции дворянского съезда перечислялись разные: административные, судебные и др. Таким образом, дворянство не только претендовало на самоуправление, но и посягало на местное управление в целом. Екатерину II и её окружение это вполне устраивало: чем больше дворянство «увязнет» в системе местных органов управления, тем меньше оно будет устремляться к участию в верховных структурах центральной власти. Губернские и уездные собрания, на которых избирались предводители дворянства, оказывали большое влияние на всю систему управления в своей губернии или уезде. Правительство такое положение волне устраивало - пусть дворянство защищает свои интересы на местах само, не беспокоя лишний раз центр.

На местах при Екатерине II бытуют упущение и медлительность в решении конкретных дел, своеволие, жалобы, интриги (ябедничество) и непомерное развитие апелляционного производства в судах.

Для исправления всех этих недостатков и вводится, говорилось в обширном вступлении, новый закон, который предусматривает отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Вот так готовили масштабные преобразования наши далекие предки - опыт, заслуживающий повторения и в наши дни, и всегда. Теперь о сути преобразований.

Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тысяч душ в каждой, с подразделением на уезды в 20-30 тысяч душ. Губернии управлялись губернаторами, иногда или в особом положении, во главе 2-3 губерний назначался генерал-губернатор или наместник с широкими полномочиями. Петровские провинции, отягощавшие управление, увеличивавшие численность администрации, упразднялись.

Губернские учреждения или, как называла их Екатерине II, правительства, по проекту должны были состоять из 4-х департаментов: административного, двух судебных (уголовный и гражданский) и финансового.

Компетенция первого, административного департамента, определялась ссылкой на компетенцию первого департамента Сената, судебные занимались соответственно уголовными и гражданскими делами и финансовый ведал счетами и сборами. Управление департаментами коллегиальное: президент, два советника и два асессора или заседателя.

Составными структурами департаментов являлись экспедиции, комплектовавшиеся 2-3 советниками. При губернском правлении вводилась должность губернского прокурора и двух его помощников - стряпчих (по казенным и уголовным делам и тоже с помощниками).

По организации уездной администрации тоже было два варианта проекта. Первый предусматривал во главе уезда воеводу с канцелярией и окружными комиссарами по числу округов.

Второй предусматривал двух воевод - выборного и назначаемого на срок Сенатом, который состоял как бы в резерве или подменял временами выборного. Таким образом, в уезде, очевидно, из опасения, что не везде можно будет подобрать толкового воеводу, проектами намечалась смешанная администрация - выборная и бюрократическая, т.е. назначенная центром. Здесь, как нам представляется, явная перестраховка, вызванная недоверием к уездным поселенцам. После долгих суждений и «примерок» все-таки определился окончательный, итоговый вариант губернской администрации.

Во главе губернии или наместничества стоит государев наместник или генерал-губернатор. В столицах - Санкт-Петербурге и Москве главнокомандующий, но только в отсутствие государя. Затем идут: наместническое и губернское правления, казенная палата и Приказ общественного призрения. К ним как административное должностное лицо был причислен губернский землемер со своими помощниками. Судебными учреждениями губерний являлись две палаты гражданского и уголовного суда, три сословных суда второй инстанции и словесный суд.

Сословные суды для дворянства - верхний земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для сельского населения - верхняя расправа. Цикл губернских учреждений замыкался прокуратурой, во главе которой стоял губернский прокурор с двумя стряпчими - казенных и уголовных дел. Затем шли прокуроры с двумя стряпчими при каждом сословном суде.

При словесном суде прокуратуры не было. Видно, что в числе губернских учреждений преобладали судебные органы: на три административных приходилось шесть судебных, а если учесть, что сословные суды второй инстанции делились каждый на 2, то получится уже девять судебных учреждений.

Губернский магистрат выполнял роль апелляционной инстанции для городских судов - городовых магистратов, ратуш и сиротских судов. Он же являлся судом первой инстанции для дел, касавшихся целых городов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.5 Павел I (1796 – 1801)

В 1796—1797г. г. Павлом I были осуществлены следующие преобразования на местном уровне:

• пересмотр административно-территориального деления;
• наместничества были упразднены и официально переименованы в губернии; генерал-губернаторское управление было оставлено только в пограничных губерниях;
• губернии были укрупнены: вместо 51 их стало 42;
• уезды также были укрупнены;
• закрыл приказы общественного призрения;
• возвратил окраинам прежние структуры и формы управления;
• изменил радикально городское управление на немецкий манер;
• объединил с полицейскими органами слабое сословное управление в городах;
• упразднил в губернских городах думы, управы благочиния, учредил ратгаузы;
• объединены административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и частично судебные функции;
• ратгаузам подчинены магистраты, ратуши;
• уменьшено число сословных судебных структур;
• в 1799 г. в губернских и уездных городах созданы ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом. Новые военно-полицейские органы ведали и военным судом, тюрьмами;
• увеличил число чиновников как в центральном, так и местном аппарате.