Государственные реформы Петра I

     20 октября 1721 года в связи с  победой в Северной войне Сенат  и Духовный Синод присвоили  Петру I титул «Отца Отечества,  Императора всероссийского», что  также сыграло определенную роль  в укреплении власти монарха. 

     В начале XVIII века абсолютизм получил законодательное закрепление . В толковании к артикулу 20 Воинского устава 1716 года устанавливается: «...его величество есть самовластный Монарх никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои Государства и земли, яко Христианский государь по своей воле и благомнению управлять».  
В Регламенте (Уставе) духовной коллегии (1721 г.) так же зафиксирована абсолютная власть: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться Сам Бог за совесть повелевает».

     Таким образом, в России в конце XVII - начале XVIII веков сформировался абсолютизм, как государственная форма диктатуры  класса феодалов. По классовой сущности он выражал прежде всего интересы дворянства и нарождающегося купечества, а для крепостного крестьянства и городских низов означал усиление эксплуатации. 
 

     Реформы центральных органов  власти и управления: царская власть, сенат, коллегии. 

     Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены. Только после фактического слияния всех русских земель в единое государство, отрыва царя от старой аристократии, уменьшения политической роли последней стала возможной полная ликвидация боярской Думы и Земских соборов. Таким образом, в результате объективного вызревания внутренних и внешних объективных условий, а также благодаря благоприятному стечению субъективных факторов, в России действительно утвердилось самодержавие (абсолютизм).

     В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Боярской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел.

     Консилия  министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным  образом была занята выполнением  его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр - думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в довольно тесный совет министров.

     Царь  сохранял функции высшего судьи  в государстве. Он возглавлял все  вооруженные силы. Все акты органов  власти, управления и суда издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.

     Усиление  власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних  атрибутах, важнейшим из которых  явилось провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан зарубежными державами и перешел к его преемникам.

     Указом  «О престолонаследовании» 1722 г. было отменено последнее на тот момент сохранявшееся ограничение власти монарха по назначению себе приемника.

     Установление  абсолютизма в России не сводилось  лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет обуславливали необходимость перестройки всего государственного аппарата, поскольку доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством не отвечала новым государственным задачам. Абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов.

     Именным указом от 22 февраля 1711 г. учреждался Правительствующий Сенат, назначались его члены (восемь сенаторов и обер-секретарь). К восьми "господам", перечисленным в первоначальной редакции учредительного Указа, в его последующих редакциях был добавлен еще один. Таким образом, назначено было девять членов присутствия. Две трети из них ни по личным качествам, ни по положению в политической иерархии к выдающимся деятелям того времени не принадлежали. Трое из них ранее были членами Боярской думы. В числе сенаторов первоначально не было таких крупных деятелей и особо доверенных, приближенных к царю лиц, как А.Д. Меншиков, Ф.М. Апраксин, Б.П. Шереметев, Г.И. Головкин, которых сенаторы именовали "верховными господами" и "принципалами". Эти вельможи, обязанные подчиняться Сенату, фактически командовали им. Шесть сенаторов в первые шесть лет существования Сената привлекались к ответственности за тяжкие преступления (двое из них были оправданы). За то же время один сенатор умер, один — отошел от дел за старостью, один — назначен губернатором в Ригу. Включены же в состав Сената за это время были только два сановника, тоже не принадлежавшие к первым лицам в государстве.

     В 1718 году начинается реорганизация   Сената.   Именным   указом   "О

должности Сената", опубликованным в декабре 1718 года, было установлено, что этот орган должен состоять только из президентов коллегий (до указа в нем уже были президенты Ревизион- и Штатс-контор-коллегий). Таким образом, в Сенат были включены   "верховные   господа"   — "принципалы", обладавшие и ранее фактической  властью  в  государстве (насколько это возможно при самодержавном    монархе).    Позднее    в Сенат вошли вице-канцлер П.П. Шафиров и бывший молдавский господарь Д.К. Кантемир.

     Престиж Сената возвысился, однако деятельность его по-прежнему не вполне устраивала Петра I.  В 1722 году он констатирует в Указе,  что включение президентов коллегий  в состав Сената было сделано неосмотрительно.   "Понеже  правление   сего государства,     яко     нерасторжимого пред сим, непрестанных трудов в Сенате требует, а члены сенатские, почитай все свои коллегии имеют, того ради не могут оного снесть" — говорилось в указе. Обращалось внимание и на то, что, состоя в коллегиях, сенаторы не  могли объективно решать вопросы, находившиеся в ведении коллегий, — "не могут сами себя судить". Было указано исправить допущенную ошибку и в Сенате оставить только президентов трех коллегий:    Военной,    Адмиралтейской   и Иностранной.     Руководители    этих коллегий стояли особенно близко к Петру I и фактически не подчинялись Сенату. Кроме этих вельмож в него вошли еще семь человек. Однако штатная численность Сената определена не была, и с течением времени численный состав его опять уменьшился. К тому же сенаторам давались постоянные и временные поручения, особенно по проведению ревизий. Так, в апреле 1722 года было указано посылать в губернии и провинции ревизионные комиссии под руководством сенаторов. В какой-то степени повторялась история, которая происходила с предшествующей Сенату Консилией министров, члены которой, будучи постоянно в разъезде и заняты другими делами, мало внимания уделяли общим вопросам управления, которые приходилось решать самому Петру I. Именным Указом от 27 апреля 1722 г. "Должность Сената", принятым взамен аналогичного Указа 1718 года, было установлено, что Сенат должен состоять из действительных тайных и тайных советников, назначаемых царем. Здесь Петр I, видимо, возвращался к высказанной в указе от 13 февраля 1720 г. идее о создании тайного совета.      

     Традиционно считается, что Сенат состоял из присутствия и канцелярии. Однако  поздняя редакция указа об учреждении Сената говорит о  создании  при  нем  и  Разрядного стола, в ведение которого от Разрядного приказа переходило заведование вопросами службы, в том числе комплектование    вооруженных    сил,    а также управление южными городами.

     Канцелярия  Сената начала создаваться с назначением  первым же указом о Сенате обер-секретаря. Обращает на себя внимание, что и само подразделение, и его руководитель получили иностранное наименование. Не следует преувеличивать роль обер-секретаря, который при всей своей определенной самостоятельности был в основном исполнителем сенатских решений. В указе от 22 февраля 1711 г. он, в отличие от сенаторов, даже не титуловался господином. указом от 27 марта 1711 г.   канцелярия   была   разделена   на   четыре стола: секретный, приказной, губернский и разрядный.  Разрядный стол был учрежден первым указом о Сенате.  Столы делились на повытья.  В 1711 году подьячих в сенатской канцелярии насчитывалось 87. Число их возрастало, прикомандировывались подьячие  из других учреждений.   В 1719   году   канцелярские   служители переименовываются    из    дьяков    и подьячих в секретарей, канцеляристов, подканцеляристов; появились и новые должности: нотариус, актуариус, регистратор и другие, предусмотренные Генеральным регламентом с  1722 года при Сенате состоял экзекутор, в обязанности которого входило исполнение сенатских указов.  Была введена вторая должность обер-секретаря. Обер-секретари по Табели о рангах состояли в шестом классе, сенатский экзекутор — в седьмом, секретари — в восьмом, переводчик и протоколист — в девятом, регистратор  и  актуариус   —   в  тринадцатом классе, т.е., как правило, на один-два ранга выше соответствующих должностей в коллегиях и других центральных учреждениях. Обер-секретарей и секретарей (дьяков) назначали царскими,   а   прочих   должностных лиц канцелярии сенатскими указами. Окончательно штат сенатской канцелярии   сложился   только   в   феврале 1725 года. Для охраны и исполнительских функций при Сенате была определена драгунская рота, численность которой в 1711 году составляла 164 человека.

     Первая  заметка  о  коллегиях   ("О  коллегиях к соображению"), обнаруженная   в   документах   петровского времени,   датирована   мартом    1715 года.  В ней названы Юстиц-коллегия,   Канцелярия   иностранных   дел коллегия,    Адмиралтейская,    Крихс, Камер, Коммерц коллегии². К этому же времени, видимо, можно отнести и докладную записку Петру I о полезности   учреждения   государственных коллегий в России³. В ней содержатся предложения о возможном разделении предметов ведения между различными    коллегиями.     Заранее подбирались и  кадры для будущих коллегий.  При этом предполагалось использование   в   какой-то   мере   и иноземцев (ученых и опытных юристов). Сохранился "Мемориал" генерала Вейде об условиях приглашения ученых и опытных юристов из других государств для отправления дел в будущих    государственных    коллегиях России,   датируемый   августом   1715 года⁴.  Указом Петра I от 28  июня 1717 г. Сенату предписывалось оказывать содействие генералу Брюсу в приискании кандидатов на должности для будущих коллегий.

     В 1717 — 1720 годах Петр I провел радикальную реформу органов центрального отраслевого управления, направленную на создание централизованного бюрократического по своей организации государственного аппарата,   сосредоточивающего   в   своих руках выполнение однородных функций в определенных областях жизни общества и государства.  В ходе реформы и были образованы коллегии как центральные органы управления с    общегосударственной    компетенцией, подчиненные монарху и Сенату. Коллегиям (в соответствии с их компетенцией) подчинялся местный аппарат управления.

     Система коллегий сложилась не сразу. В декабре 1717 года было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур-коллегия с назначением в них президентов и вице-президентов. В следующем 1718 году был опубликован Именной указ, определивший (в самой общей форме) функции этих коллегий.

     Многие  коллегии возникли на основе существовавших ранее приказов (например,   на   основе   Посольского приказа   —   Коллегия   иностранных дел; на основе Адмиралтейского приказа   —   Адмиралтейская   коллегия) или   других   центральных   ведомств (например, Ревизион-коллегия вместо   Ближней  канцелярии).   Но   при этом существенно изменились компетенция и порядок организации и деятельности.

     Часть же коллегий не имела    прямых    предшественников, так как государственное  управление не выполняло (или не выполняло  в той степени, в какой это  характерно для первой четверти XVIII века) некоторые  функции,   например  руководство торговлей и промышленностью. Для их выполнения были созданы Коммерц-коллегия, Берг и Мануфактур-коллегия.

     Коллегия  состояла из присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили  президент — по назначению государя и вице-президент   — по назначению Сената, но с утверждения государя, четыре советника и четыре асессора по назначению Сената (после проведения процедуры баллотирования). Во главе канцелярии стоял секретарь, подготавливавший доклады для присутствия и осуществлявший надзор за деятельностью канцелярских чиновников. В принятой в 1722 году Табели о рангах секретарь коллегии помещен в 10-й чин, что предполагало получение личного дворянства. Однако поскольку секретарь выполнял важные и ответственные функции, Петр считал желательным назначать секретарей из числа дворян.

     В результате реформы сложилась стройная система центрального отраслевого управления, бюрократическая по своей сущности, но в то же время   достаточно   своеобразная,   с коллегиальным принятием решений, с  выборностью  членов  коллегии  и даже с правом не соглашаться с сенатскими  указами,   если  последние противоречат указам царя или противны государственной пользе, "высокому интересу" (гл. 2). Петр I полагал,   что  подобная  система  будет способствовать   большей   авторитетности  правления  и  поможет  вести борьбу со взяточничеством.