В
2003 и 2004 годах были приняты федеральные
законы «О системе государственной
службы Российской Федерации» и «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»,
которые заложили основы становления
государственной гражданской службы как
института профессиональной деятельности.
В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных
государств по созданию системы государственной
службы.
Опыт
осуществления мероприятий федеральной
программы "Реформирование государственной
службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)",
выявил сложность и комплексный
характер проблем реформирования государственной
службы, необходимость постановки целей
и задач следующего этапа реформирования
и развития государственной службы.
Ряд
направлений реформирования государственной
службы остался нереализованным, в
том числе положения Концепции
и законодательства Российской Федерации
о формировании системы управления
государственной службой.
На
фоне частых политических и социальных
потрясений формирование аппарата государственного
и муниципального управления происходит,
как правило, в условиях протекционизма
в кадровой работе. При этом большинство
управленцев воспринимает это как
нормальные, естественные условия аппаратной
деятельности.
Сложившаяся
на рубеже 21 века практика кадровой работы
в значительной мере обслуживает
узкокорпоративные интересы отдельных
властноуправленческих групп. Это
вписывается в логический ряд
саморазвития формы, своеобразно сочетающей
типологические черты авторитарной
и популистской моделей управления,
предусматривающих широкие «государственные»
раздачи льгот и привилегий; отсутствие
ясных и обстоятельных процедур
назначения на должность, подготовки указов,
распоряжений и политических решений
вообще; фаворитизм: создание управленческих
структур «под лицо», дополнительное денежное
жалование и казенное довольствие,
зависящее от расположения начальства.
Одна
из характерных черт сложившейся
системы работы с кадрами в
этот период – служебная неустойчивость
государственных служащих. Основным мотивом
поступления людей на государственную
службу является гарантия постоянной
работы.
В
90-е годы наблюдалась широкая
деморализация тех, кто работал
на государственной службе. У населения
возросло разочарование и пренебрежение
к государственным служащим, в
них видели «главных виновников»
сложившегося положения дел в
стране. По-прежнему оставался высоким
процент выбытия работников из органов
власти. В этот период государственные
органы управления являлись своего рода
кузницей кадров для коммерческих структур.
Вновь принимаемые на государственную
службу не имели, как правило, ни соответствующей
профессиональной подготовки, ни опыта
работы.
Проблемы
российской государственной службы
в том виде, как она сложилась
к настоящему моменту, можно разделить
на четыре взаимосвязанных группы:
1)
функционирование государственной
службы
В
функционировании государственной
службы в РФ в настоящее время
имеется ряд противоречий.
- С одной стороны,
в соответствии с Конституцией РФ 1993 г.,
функции государственной службы изменены
(государственная служба призвана функционировать
в демократическом, правовом, федеративном,
гражданском обществе), а с другой стороны,
она продолжает действовать и идентифицируется
в традициях советской системы власти;
- декларируется
принцип ответственности государственного
аппарата перед обществом, однако выполнение
его остается формальным;
- цели для
государственного аппарата не обозначены
и заменены технологиями. Это открывает
перед госаппаратом простор для реализации
собственных целей и использования "неформальных"
рычагов управления. В результате, госаппарат
слабо защищает интересы общества, крупных
социальных групп, но хорошо защищает
свои собственные, ведомственные, "клановые",
централистские или региональные интересы,
интересы групп влияния. Порожденная этим
коррупция может быть, таким образом, расценена
как следствие изъянов функционирования
государственного аппарата;
- госаппарат
не способствует реализации свобод граждан
и передаче ряда функций управления структурам
гражданского общества, поощряет патерналистские
ожидания, однако не в состоянии эти ожидания
удовлетворить.
2)
законодательство о государственной
службе
Во
многих странах существуют закрепленные
законодательно или конституционно
положения, касающиеся статуса и
функционирования государственной
администрации. Например, в странах
- членах Евросоюза содержатся положения
о государственных служащих и государственной
службе.
В
России Закон об основах государственной
службы был принят 31 июля 1995 года. Однако
с тех пор мало было сделано
по его реализации и дальнейшему
проведению провозглашенной политики.
Различные попытки реформировать
административную систему и улучшить
ситуацию в области общественных
услуг не увенчались успехом.
В
законодательстве о государственной
службе имеются неразвитые компоненты,
нестыковки, противоречия, анахронизмы
и пробелы. В частности:
- не закреплены
основные принципы построения и функционирования
единой системы государственной службы
на федеральном и региональном уровнях;
- не синхронизировано
взаимоотношение государственной и муниципальной
службы;
- часто используются
подзаконные правовые акты - инструкции,
приказы, разъяснения;
- в законодательстве
имеются положения, которые в случае их
реализации могли бы улучшить государственную
службу, сделать ее кадры более динамичными
и профессиональными (введение конкурсов
на замещение вакантных должностей; декларируемая
привязка результатов аттестации к реализации
профессиональных качеств госслужащих;
возможность вынесения дисциплинарных
взысканий за служебные упущения и т.д.).
Однако, наряду с движением в направлении
"merit system", в федеральных нормативных
правовых актах имеются тенденции укрепления
корпоративизма и "государевой службы"
(к ним можно отнести: выхолащивание конкурсных
принципов, создание подконтрольных ведомствам
систем повышения квалификации госслужащих,
попытки возврата к положениям, схожим
с теми, что содержатся в "Табели о рангах",
с утверждением карьерного роста по "выслуге
лет" и т.д.);
- нет этического
кодекса профессионального поведения
госслужащих, что приводит к серьезным
искажениям в исполнении ими своих должностных
обязанностей. В результате эффективность
правовых рычагов формирования и управления
государственной службой мала. Это повышает
произвол в подборе и функционировании
госаппарата, способствует его корпоративности,
формированию и отстаиванию собственных
интересов и целей.
3)
материальное обеспечение государственной
службы
Распоряжение
огромной госсобственностью и принятие
решении, имеющих значительные материальные
следствия, парадоксальным образом
сочетаются с неудовлетворительным
содержанием государственной службы.
- Косвенные
материальные стимулы занимают слишком
большое место в общем объеме затрат на
содержание госаппарата. Они предоставляются
главным образом небольшому количеству
госслужащих высших категорий, групп и
разрядов, в то же время большинство госслужащих
довольствуется нищенской оплатой труда.
Сокращения госаппарата не меняют этот
порочный порядок его содержания;
- существенны
различия заработной платы госслужащих
не только разных уровней, но и в различных
государственных органах с равнозначным
статусом;
- отсутствует
материальная заинтересованность в повышении
эффективности трудовой деятельности
и материальная ответственность за ее
низкий уровень или ошибки;
- не разработана
контрактная система формирования кадрового
состава органов управления;
- не решены
проблемы пенсионного обеспечения и вообще
условий прекращения работы в госаппарате
(в том числе увольнений), что заблаговременно
приводит к стремлению госслужащих создать
"запасной аэродром", прибегая при
этом нередко к скрытому лоббированию
интересов будущего возможного работодателя;
- неэффективно
используется государственная собственность,
призванная обеспечивать функционирование
госаппарата (госдачи, автопарки, здравницы
и т.д.).
4)
кадровые проблемы государственной
службы
Негативные
тенденции в подборе, расстановке
и продвижении кадров ведут к тому,
что престиж государственной службы падает.
Привлечь способных работников становится
все труднее. Наиболее острыми кадровыми
проблемами государственной службы являются:
- бесконтрольное
разрастание аппарата региональных представительств
министерств и ведомств, а также аппарата
органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
- принятие
на работу и продвижение "угодных"
для начальства служащих, вытеснение самостоятельных
и инициативных работников;
- разделение
типологий "карьерных" и "политических"
должностей в государственной службе
по формальным критериям, количественно
и качественно не развернутое;
- наличие фонового
провала в стаже у основного контингента
служащих министерств и ведомств: их стаж
составляет либо более 15, либо менее 5 лет.
Средний, самый продуктивный возраст вымывается
из системы государственной службы вследствие
неудовлетворенности человека своим положением,
перспективами роста, заработной платой;
- повсеместный
фоновый провал в образовании: почти нулевой
процент составляют лица, имеющие высшее
образование по предусмотренным для исполнения
госслужбы специальностям; краткосрочные
курсы повышения квалификации существенно
превалируют над дипломами по второму
высшему образованию; в подавляющем большинстве
министерств и ведомств (за исключением
Минобразования России и Миннауки России)
служащие с научными степенями по специализации
этих учреждений составляют очень малый
процент или почти отсутствуют;
- явно неудовлетворительное
состояние системы подготовки и переподготовки
кадров управленческого персонала;
- текучесть
кадров;
- сведение
функций отделов кадров к ведению личных
дел, отсутствие кадровой вертикали и
единого федерального механизма селекции
кадров;
- отсутствие
механизма привлечения экспертов и "бокового
входа" для талантливых представителей
других сфер деятельности в систему государственной
службы.
Таким
образом, тенденции к корпоративности
кадров и снижению профессионализма
превалируют над тенденциями
профессионализации и повышения
престижа государственной службы.
Суммируя
сказанное, можно сделать вывод,
что государственная служба не отвечает
потребностям общества, а ее собственное
состояние неудовлетворительно.
Поэтому
в конце 2000 года Министерство экономического
развития и торговли по поручению
Президента и Правительства Российской
Федерации начало разрабатывать
предложения по концепции реформирования
государственной службы. Распоряжением
Администрации Президента была сформирована
межведомственная комиссия, которую
возглавил Дмитрий Анатольевич
Медведев, первый заместитель руководителя
Администрации Президента, и в
которую вошли заместители федеральных
министров, представители Федерального
собрания, Конституционного суда, других
судебных учреждений, заинтересованных
ведомств и ведущих научных учреждений.
Три
подгруппы разрабатывали вопросы
реформирования гражданской, военной
службы и службы в правоохранительных
органах. Единый текст концепции
обсуждался отдельно в каждой из них.
15 августа 2001 года Концепция реформирования
системы государственной службы
Российской Федерации была утверждена
Президентом вместе с планом первоочередных
мер. Приоритетное внимание в ней
уделено федеральной государственной
службе. Вместе с тем имеется в
виду, что предлагаемые в Концепции
принципы должны быть положены в основу
функционирования государственной
гражданской службы в целом, а
также муниципальной службы.
На
данном этапе ведется работа по подготовке
Программы реформирования государственной
службы, в которую предполагается
включить перечень конкретных мероприятий
и изменений организационного, структурного,
правового, экономического и финансового
характера, необходимых для проведения
реформы.
Практически
не было разногласий в подходе
к самой необходимости кардинальных
изменений в структурировании, методах
деятельности государственного аппарата
и принципах функционирования государственной
службы. Одной из причин неудовлетворительного
ее состояния всеми признается недостаточное
ресурсное обеспечение деятельности
государственного аппарата. Большинство
специалистов в области государственного
управления считают, что совершенствование
аппарата должно начинаться с уточнения
функций государства и конкретных органов
управления, и уже на этой основе должна
проводиться реформа государственной
службы в узком смысле. Общее признание
необходимости создать стабильный государственный
аппарат и стабильную государственную
службу сочетается с пониманием, что стабилизировать
нужно не современное ее состояние, а реформированный
институт. При этом стабильность понимается
динамически: не застывшее образование,
а устойчивый процесс развития, дающий
возможность оперативно реагировать на
меняющиеся запросы общества. В связи
с этим и процесс реформирования государственной
службы понимается не как разовый акт
или относительно краткосрочный процесс,
а как результат реализации среднесрочной
программы преобразований в сфере государственного
управления.