Развитие системы знаний о государственном управлении

Тема 2.Развитие системы знаний о  государственном  управлении.

Научные школы теории государственного управления

Одна из главных  задач теории государственного управления состоит в научном обосновании  оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.

Теория государственного управления состоит из множества  идей, концепций, установок. Основные теории государственного управления начали складываться на рубеже 19-20 веков, начинается разделение наук и наряду с формированием таких отраслей как государственное право, конституционное право, появляется наука государственное  управление.

Главная заслуга  в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной  области исследования принадлежит известному немецкому ученому М.Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом.  Основоположником американской науки государственного управления считают профессора В. Вильсона, ставшего впоследствии президентом США. Он сформулировал теорию административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями.

Второй  этап в развитии теории государственного управления охватывает первую половину 20 в. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Складываются школы:  1.классическая (административная) А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др; 2.школа человеческих отношений, поведенческих наук М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление  мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.

Немаловажную  роль в  совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли  идеи  английского экономиста Дж.М.Кейнса. Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения.

Начало третьего этапа развития  теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он  характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа.

В рамках третьего этапа складываются следующие теории: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства». В работе Д.Осборна и Т. Гэблерта  «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1)в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции; 2)в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их; 3) предоставлять услуги на основе конкуренции; 4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил; 5)вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 6)всемерно ориентироваться на потребителя; 7)поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату; 8)предпочитать профилактику лечению; 9)осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур; 10)добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

Новой теоретической  моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, т.е.  на место вертикальной традиционной иерархической структуры управления приходит горизонтальные отношения (развитие на рубеже 80-90-х гг.)

Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития. 

Эволюция  представлений о  политике: основные этапы и парадигмы

Рассуждения о сфере политического начинаются обычно с выяснения отношений между сувереном и подданным, Государством и Человеком. Истоки размышлений о природе политических отношений можно встретить в общественной мысли Древней Индии и Китая3, но для большинства политологов точкой отсчета истории политических учений является Древняя Греция, персонифицированная в политической философии Платона и Аристотеля. Сам термин 'политика', вошедший практически во все европейские языки, этимологически пришел из древнегреческой политической мысли, обозначая дословно 'то, что относится к государству' и происходя, таким образом, от древнегреческого слова сплйу (государство, полис).

Политика как  деятельность государства 

Представления Платона и Аристотеля о природе  политического и границах сферы политики открывают как бы первый этап, условно говоря, 'государствоцентристский', в длительной эволюции воззрений на политику. Аристотель достаточно четко проводит идею о том, что политики это, прежде всего, государство, а сфера политического есть сфера государственных отношений ('государственного общения', общения между 'политическими людьми' по поводу ведения общественных дел) и государственного управления. Взгляды политических мыслителей Древней Греции во многом были связаны с неразвитостью самой политической сферы, в которой, естественно, отсутствовала еще сложность и разветвленность современной политической системы, включающей и систему разделения властей, и сложную партийную и избирательную системы, наднациональные структуры (Европарламент и др.), профсоюзы и социальные движения и т. д.

Реальной основой  для построения политической модели Платона и Аристотеля выступает  город-полис, где нет еще четкого  расчленения функций и элементов  государства и общества. Каждый гражданин  полиса выступает как бы в двух ипостасях, ролях: и как частное лицо, входящее в городскую общину (и в силу этого политика приобретает черты как бы 'антропоморфные', поскольку является отношением человека к миру и другим людям), и как участник государственно-публичной жизни, влияющий (а нередко и определяющий) на процесс управления и принятия решений.

Синкретичное  представление о политике (а это  довольно сложная смесь мифологических, теологических, экономических, этических  и политических идей) как государственной  жизни или жизни посредством государственного общения между людьми (становящимися 'людьми политическими' в силу этого) становится доминирующим на протяжении практически двух тысячелетий, начиная от 'Государства' Платона и 'Политики' Аристотеля вплоть до 'Государя' Н. Макиавелли и 'Левиафана' Т. Гоббса. Несмотря на то, что в этот период темы происхождения и природы государства и государственной жизни, характера государственного управления и государственного общения (внутригосударственных отношений) постоянно соприкасаются с социальными проблемами, относящимися к отдельным людям, общественным стратам и группам4, мир политики это прежде всего область государственного управления гражданами или подданными.

Политика как  вэаимоденствие гражданского общества

Следующий период в эволюции (условно говоря, переходный от 'государствоцентризма' к 'социоцентристскому' видению политики) представлений о политике связан с некоторым смещением центра внимания с собственно внутригосударственных отношений и институтов на анализ взаимодействия государства и гражданского общества. С XVII по XIX век, от Б. Спинозы и Дж. Локка до Г.В.Ф. Гегеля и К. Маркса, взаимное влияние государства и гражданского общества в различных вариациях находится в центре проблемного поля политики. Дж. Локк замечает по этому поводу, что под государством он понимает не какой-то тип устройства, или форму правления, а 'независимое сообщество' людей, которое создается для поддержания общественного порядка и для сохранения частной собственности. Дж. Локком используется даже специальный термин 'политическое общество', который шире понятия 'государство', поскольку английский политический мыслитель' включает в него все виды добровольных союзов и соглашений людей при выборе своих способов и форм правления, например, племенную, а говоря современным языком, потестарную организацию американских индейцев, которые не имеют 'постоянных королей', но в случае необходимости в мирное или военное время выбирают своих руководителей по собственному желанию3.

Уже в XVIII веке, кроме  негосударственных, экономических и социальных факторов детерминации политики, Ш. -Л. Монтескье вводит в оборот анализа в своей книге 'О духе законов' также и внесоциальные условия политики, расширяя тем самым диапазон ее видения и понимания (географические, климатические, демографические и др.) Природа основных политических форм и режимов у него, таким образом, зависит от размеров территории, то есть от пространства распространения государственной власти: республика требует небольшой территории, иначе она не удержится; монархическое государство должно быть средней величины, а обширные размеры империи есть предпосылка для деспотического управления. Р. Арон считает, что анализ природы политики у III. -Л. Монтескье выходит далеко за институциональные рамки, приобретая, в этом смысле, социологический характер, поскольку политическая сфера у него подчиняется законам и принципам физического, социального и морального порядка6.

В XVIII-XIX вв. довольно существенно меняются представления  о субъектах и границах политической активности. Если в Средние века и эпоху Возрождения главными действующими фигурами выступают лидеры, вожди и аристократическая элита общества, монархи и высшее дворянство (далее Н. Макиавелли говорит еще о различных слоях флорентийского общества лишь как о неком фоне и трамплине для придания энергии и скорости деятельности 'государей'), то после Английской революции (XVII в.) и Великой французской буржуазной революции (XVIII в.), под влиянием идей Ж. -Ж. Руссо и других мыслителей, в анализ политической сферы вовлекаются классы бедноты, широкие массы народа. Французские историки эпохи Реформации О. Тьерри, Ф. Гизо, Ж. Мишле и другие, пожалуй, впервые рассматривают политику как классовую борьбу, то есть сферу действия, прежде всего, больших групп людей и не в последнюю очередь 'Жака-простака' (Jacque le Bonne Hommе), собирательного образа простолюдинов.

Кроме того, в  конце XVIII - начале XIX века в ряде стран  Европы и Северной Америки начинают формироваться первые профсоюзы  и политические партии, избирательные  и партийные системы, которые также расширяют понимание негосударственной области политической жизни. Вес это подготовило почву и необходимые предпосылки для складывания современных концепций политики и, прежде всего, марксистской теории 'классовой борьбы' и 'политической надстройки', открывшей новый этап в развитии представлений о политической сфере, который условно можно было бы обозначить как социоцентристский, когда политика в основном сводится к классовым или иным социальным отношениям.

Формирование  основ китайской конфуцианской империи при Хань 
 
Свое правление ханьский Гао-цзу (Лю Бан) начал с серии указов и реформ, направленных на восстановление порядка и создание оптимальных форм управления империей. Прежде всего он отменил систему легистского законодательства с ее казарменной дисциплиной и жестокими наказаниями провинившихся. Была объявлена широкая амнистия, а все вернувшиеся в родные места обретали прежний статус и ранг, им возвращались их поля и дома. Налог с крестьян был снижен до 1/15, а затем даже до 1/30 доли урожая, а солдаты армии Лю Бана освобождались от налогов на 12 лет. Правда, взамен власти ввели подушную подать с населения, которую должны были платить все совершеннолетние, от 15 до 56 лет. Восстанавливались разрушенные строения и сооружения, особенно ирригационные. Были освобождены многие государственные и частные рабы. 
Империя, как и в эпоху Цинь, была поделена на области, уезды и волости, причем представители общин получили даже большее, чем ранее, представительство в управлении волостями и уездами, где они теперь стали своего рода опорой власти, сотрудниками уездного начальника. Столь же резко, как и циньские правители,- а кое в чем даже и резче,- ханьские императоры ограничивали частных собственников. Богатые купцы облагались тяжелыми налогами, причем всем незнатным богачам, не имевшим престижного социального ранга, было запрещено пользоваться каретами, одеваться в шелка и тем более занимать государственные должности. По-прежнему резко выделялись статусом и местом в обществе чиновники, большинство которых ориентировалось ня конфуцианские нормы, связанные с культом высокой (нередко лишь показной) морали, уважением к традициям и семейно-родовым связям. Этот последний момент сыграл свою роль и в организации управления. Не вся страна была поделена на области и уезды. Некоторая ее часть была пожалована в виде наследственных уделов раннечжоуского типа родственникам и приближенным Лю Бана, что рассматривалось в качестве проявления высшего благоволения императора и было явной данью древней традиции. 
 
После смерти Лю Бана (195 г. до н.э.) выявилась недальновидность этого акта. Новые владельцы уделов стали все очевидней проявлять сепаратистские тенденции. Дело кончилось мятежом нескольких из наиболее крупных удельных правителей, с трудом подавленным императором Цзин-ди, который после этого сильно ограничил права владельцев уделов, запретил им иметь свое войско и назначать в уделах своих чиновников. В результате этих нововведений наследственные владения к середине II в. до н.э. превратились в нечто вроде кормлений с весьма ограниченными правами их владельцев. Но окончательный удар по удельным владениям нанес знаменитый ханьский император У-ди, крупнейший и известнейший из правителей Хань, за долгий период правления которого (140-87 гг. до н.э.) были заложены идейные и институциональные основы китайской конфуцианской империи, просуществовавшей с тех пор без заметных структурных изменений вплоть до XX в. Именно У-ди в 121 г. до н.э. издал специальный указ, согласно которому наследственные уделы должны были обязательно делиться между всеми многочисленными детьми их владельцев. Этот указ практически ликвидировал и без того не слишком устойчивый в древнем Китае принцип майората (точнее - права одного, не обязательно старшего, чаще выбранного отцом наследника на родовое владение), что практически означало исчезновение быстро дробившихся уделов. 
 
Во времена У-ди ханьская империя была поделена на 102 области с ответственными перед центром губернаторами. Была установлена сильная бюрократическая администрация, в которой важную роль играли цензоры-прокуроры с правом действенного контроля. Для выкачивания денег из разбогатевших частных собственников была возобновлена система откупов и продажи рангов. У-ди ввел государственную монополию на выплавку железа и добычу соли, чеканку монет и изготовление вина (здесь часто как раз и действовала система откупов). Были проведены крупные конфискации земли и рабов у чересчур разбогатевших собственников. Вместе с тем некоторым из них предоставили возможность занимать определенные должности, как правило, при условии, что это будет ими хорошо оплачено. Словом, вся система администрации У-ди была скорректирована таким образом, чтобы максимально усилить государство, сделать наиболее эффективной центральную администрацию и выкачать как можно больше средств из кармана частных собственников, предоставляя некоторым из них за это определенные, до того запретные для них привилегии и к тому же используя их знания и опыт в организации необходимых производственных предприятий (система откупов и т.п.). 
 
Казалось бы, здесь много от легизма. И это действительно так. Но при всем том нет оснований говорить о реставрации легистских методов. Суть процесса в ином - в гармоничном синтезе легизма и конфуцианства на конфуцианской основе. Для такого синтеза были, несмотря на кажущиеся антагонизмы между обеими враждующими доктринами, немалые объективные причины. Обе доктрины были социально ориентированными, рационалистичными, обе ставили во главу угла благо государства и народа и считали министров и чиновников важнейшим инструментом осуществления необходимой для этого политики. Различия на этом фоне оказались менее значимыми, нежели того можно было ожидать. Суть их сводилась к тому, что легисты делали упор на кнут, дабы покорить своей воле не понимающий собственного блага народ, который для его же пользы следует ослабить и подчинить сильной власти, тогда как конфуцианцы делали упор на пряник, стремясь управлять с помощью обрядов, ритуалов, этики и традиций. В синтезированном ханьском конфуцианстве нашли свое место и легистский кнут, и конфуцианский пряник, причем и то, и другое - во имя единой общей цели, т.е. укрепления централизованной администрации сильного государства, которая к тому же опиралась бы не только и не столько на насилие, сколько на веками отработанные нормы, традиции, на апробированную систему социальных и моральных ценностей. 
 
Отцом ханьского конфуцианства считается Дун Чжун-шу (187- 120 гг. до н.э.), создавший новую государственную идеологию на основе наиболее приемлемых для этого идей и нововведений всех других, включая не только легизм, но также и моизм, даосизм, частично некоторые другие второстепенные доктрины китайской древности. При этом его, равно как и всех его последователей на протяжении тысячелетий, никогда не смущал идейно-философский эклектизм новой синтезированной системы ханьского конфуцианства. И это объяснялось даже не столько прагматизмом мышления, что было всегда свойственно китайским мыслителям, сколько трезвым практицизмом целеустановки: главным в новой доктрине были не столько идеи сами по себе, сколько выстроенная на их основе гигантская всеохватывающая система образа жизни и организации управления, норм и институтов. В рамках этой системы все ее многочисленные элементы, несмотря на их гетерогенное происхождение, достаточно удачно гармонировали и подкрепляли друг друга во имя упоминавшейся уже великой цели. И цель эта практически была достигнута: начиная с У-ди конфуцианский императорский Китай, несмотря на взлеты и падения, смену периодов централизации и децентрализации, катастрофические кризисы, мощные крестьянские восстания и завоевания со стороны северных кочевников,- словом, несмотря на все испытания, всегда существовал в мало изменявшемся по сравнению с Хань виде и даже более того, возрождался из пепла в случае особо острых кризисных ситуаций все в том же раз и навсегда генетически закодированном виде, лишь с второстепенными модификациями. 
У-ди вел активную внешнюю политику. При нем на севере были потеснены гунны, на юго-западе присоединена территория протогосу-дарства Намвьет, на востоке захвачена часть Кореи. Но наибольшим успехом внешней политики У-ди следует считать путешествия Чжан Цяня, проникшего в поисках союзников против гуннов далеко на запад и описавшего многие страны Средней Азии (Фергана, Бактрия, Парфия и др.). После возвращения Чжан Цяня вдоль пройденного им маршрута была проложена торговая дорога, знаменитый Великий шелковый путь. Восточнотуркестанская часть этого пути с лежавшими вдоль него небольшими оазисами-протогосударствами была на некоторое время подчинена ханьской власти, распространившей свое влияние до припамирских районов. Торговля по Великому шелковому пути способствовала интенсивному культурному обмену: на запад, в Рим шли китайские шелка и другие раритеты, на восток, в Китай,- некоторые сельскохозяйственные культуры (виноград, гранаты), изысканные изделия (стекло, драгоценности, пряности), подчас даже диковинные звери. Но наиболее ценившимся предметом китайского импорта из Средней Азии были знаменитые ферганские аргамаки. Собственно, с желания заполучить этих столь высоко ценившихся в Китае лошадей и начались походы У-ди на Фергану, сыгравшие вскоре после возвращения Чжан Цяня важную роль в открытии нового торгового пути. 
 
После смерти У-ди ханьский Китай вступил в затяжную полосу стагнации, а затем кризиса и упадка. Ослабление эффективности власти центра способствовало усилению активности частного собственника, что влекло за собой разорение тружеников-налогоплательщиков и тем самым ударяло по интересам казны. Для облегчения участи крестьян в середине I в. до н.э. были сделаны некоторые налоговые послабления, но это мало помогло. В стране в обстановке углублявшегося административного хаоса и неэффективности власти все большую силу приобретали так называемые сильные дома, т.е. богатые землевладельческие аристократические кланы. Как известно, начиная с Хань, все получавшие большие должностные оклады и обогащавшиеся к тому же неправедными способами сановники и чиновники обычно вкладывали свои доходы в землю и тем самым становились частными собственниками. В условиях эффективной власти центра это противоречие легко снималось: любой причастный к власти собственник, как о том уже упоминалось, всегда четко сознавал, что его статус и престиж зависят от его причастности к власти, тогда как его интересы собственника при этом второстепенны. Соответственно причастные к власти и действовали. Несколько иначе складывалась ситуация, по крайней мере в Китае, в условиях кризисов. 
 
Как представитель аппарата власти, чиновник должен был ограничивать собственника, включая и свои интересы. Но коль скоро казна пустела, а жалованье соответственно выдавалось нерегулярно или не полностью, чиновник, во-первых, начинал жестче давить на земледельцев, выжимая *из крестьян, и без того обедневших, все новые и новые поборы, что вело к разорению деревни и дальнейшему углублению кризиса, а во-вторых, оказывал все большее внимание интересам частных собственников, в конечном счете своим собственным. Складывалась парадоксальная ситуация. Личные интересы влиятельных домов страны вступали в противоречие с интересами казны, т.е. государства. Результатом были дальнейшее ослабление государства и политическая децентрализация его, причем на местах все более решающей и практически уже не управляемой силой становились местные богатей, сильные дома. Тем самым ситуация еще более усложнялась, становилась критической. Только решительные реформы могли выправить дело, и это хорошо понимали в центре.