Принцип разделения властей и его значение в функционировании механизма государства

2.1Идея разделения единой государственной власти в истории политико-правовой мысли. 

     Идея  разделения законодательной, исполнительной и судебной власти сопровождает поиск  человеком идеального государства  на протяжении многих веков. В зачаточном состоянии она присутствовала уже  во взгляда древнегреческих философов (Аристотель, Полибий), однако, утверждение разделения власти как составной части учения о демократическом государстве связано с революциями XVII –XVIII веков. Вот как его формулировал в 1748 г. французский просветитель Монтескье: «Политическая свобода объекта представляет собой уравновешенность ума, возникающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того чтобы иметь эту свободу, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга. 
Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом. 
Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной и исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполнительной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя»³

     Против  этой концепции выступал Ж.-Ж. Руссо. Он отстаивал единство власти и отвергал концепцию разделения властей не столько с организационно – правовых позиций, сколько с позиций социологических. Он утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, её нельзя делить, отчуждая от народа, а формой осуществления власти народом должно было служить народное собрание.

     Первые  конституции США и Франции закрепили, хотя и в разных вариантах, разделения властей, видя в нем важный элемент равновесия трех основных ветвей государственной власти для осуществления главной функции государств: охрана прав и свобод человека и гражданина.

           Декларация прав и свобод человека и гражданина  1789 года включает бессмертные строки: “ Всякое общество, в котором не обеспечивается пользование правами и не проведено разделения властей не имеет конституции” (ст. 16)

            Указанный принцип оказался жизнеспособным и нашел воплощение в конституциях цивилизованных стран.

     Историческая  практика показала, что сосредоточение в одних руках законодательных, исполнительных и судебных функций  приводит к установлению в стране диктаторских режимов, Так и произошло  в России в начале 20 века, разделение властей было отвергнуто марксизмом – ленинизмом. В соответствии с  этим учением в России, а затем  и ряде других стран было построено  тоталитарное государство, отказавшееся от принципа разделения властей. 

2.2Теория и практика разделения государственной власти в современных демократических государствах. 

     После рассмотрения исторического аспекта данного вопроса представляется возможным провести анализ данного явления в современных государствах.

     Теория  разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную признана во всех более или менее демократических странах. Согласно современной теории права разделение властей осуществляется на трёх уровнях: институциональном, функциональном и персональном.⁴ На деле принцип разделения властей строго соблюдается только в условиях классической президентской республики (США).

     Закрепление этого принципа произошло в конституции  США 1787г. Законодательную власть конституция 1787 г. (США) вверяла конгрессу, 
состоящему из двух палат: палаты представителей избирающейся (как в то 
время, так и теперь) населением штатов и сенатам, членов которого 
избирали (вплоть до 1913 г.) парламенты штатов. Из этого видно, что 
сенат с самого начала был замышлен как палата консервативная по составу, 
не зависящая от избирателей, тормоз по отношению к палате 
представителей. Джон Адамс, будущий президент страны, так прямо и 
заявлял: «Сенат должен налагать узду на палату представителей.» Другой из 
«отцов» конституции — Мэдисон — писал, что сенат необходим на случай 
если нижняя палата использует «во зло» свою власть.

     Палата  представителей и сенат получали равные права в том, что касалось 
законодательной инициативы и принятия законов. Главой государства и 
правительства конституция называла президента США. Он избирался 
выборщиками по штатам. Они подавали голоса с помощью бюллетеней. 
Проходил тот, за которого было подано большинство голосов выборщиков. 
Многие члены учредительного конгресса предлагали, чтобы президента 
избрал сам конгресс — так надёжнее. Против этого были выставлены 
возражения, основанные на историческом опыте. Ссылались в частности на 
интриги, на борьбу группировок, которые сопровождали избрание польских 
королей сеймом. После многих колебаний должность президента решили 
сделать временной. Его полномочия были ограничены четырьмя годами, но 
было намеренно отпущено право переизбрания президента на новый срок. 
Президент США наделён значительной властью. Он объединяет в своём лице 
главу государства и премьер–министра правительства. Ему принадлежит 
верховное командование армией. Следуя принципу разделения властей, 
конституция лишила президента законодательной инициативы в строгом 
смысле слова (права представлять палатам готовый законопроект); его вето 
на законопроект, принятый обеими палатами, может быть «опрокинуто» 
квалифицированным большинством обеих палат. В тоже время президент не 
зависел от того, как будет принята проводимая им политика в палате 
представителей или сенате. Так же и министры. Они не являются членами 
конгресса и не зависят от его решения. Но так обстояло больше в теории, 
чем на практике. На самом деле конгресс обладал (и обладает) 
значительными возможностями давления на президента, равно как и 
президент не лишён возможности давления на конгресс. Назначения на все 
высшие посты президент производит с согласия сената, на менее важные — 
палаты представителей. Но увольнять своих чиновников президент может по 
собственному усмотрению: считается, что нельзя иметь послушных 
исполнителей, если нет права их уволить.

     Третьей властью США конституция называет суд. Уже в конституанте 
(учредительном конгрессе) было высказано мнение, в общем принятое, что 
Верховный федеральный суд — высшая судебная инстанция США — должен 
получить право пересмотра законов принятых конгрессом при их 
несоответствии конституции. Имелось в виду, что это право Верховный суд 
будет осуществлять не вообще (как надзорная инстанция), а в связи с 
определённым делом — уголовным или гражданским, находившемся в его 
производстве. В этом именно смысле были сформулированы правомочия 
Верховного суда США в Законе о судоустройстве 1789 г., принятого первым 
конгрессом США (ст. 25). Вопрос о неконституционности всего закона в 
целом или его части может быть поставлен не иначе как частным лицом 
(организацией) на том основании, что этим законом нарушается какая-либо 
гарантия, установленная конституцией для личности, чести, имущества или 
иных прав истца. После соответствующего решения Верховного суда никто не 
может ссылаться на отвергнутый закон или быть привлечённым к 
ответственности на его основании. Так осуществлялся (и осуществляется) 
принцип разделения властей в США

       В парламентарных государствах  и в смешанной республике разделение  властей как общий принцип  признаётся, но здесь парламентская  ответственность правительства  уравновешена (хотя и в разной  степени) полномочиями президента (или иного главы государства)  на поле деятельности законодательной  власти (регламентарные акты).

     Поскольку классических президентских республик  со строгим разделением властей  не так много, то идеальное разделение властей – явление редкое. В других же формах правления этот принцип имеет, скорее, ориентирующее значение.

Глава III

ХАРАКТЕРИСТИКА  ОТДЕЛЬНЫХ ВЕТВЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ВЛАСТИ. 

     Теперь, когда создан необходимый теоретический  фундамент, представляется возможным  рассматривать и характеризовать  отдельные ветви государственной  власти в современных демократических  государствах. Автор полагает, что рассмотрение необходимо начать с характеристики законодательной власти, затем дать характеристику исполнительной власти, а потом – судебной. 

3.1Представительна (законодательная) власть в современном демократическом государстве. 

     Законодательная власть - представительная. На основе выборов  народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности  представительных органов в механизме  государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»⁵

     Верховенство - и это важно для сегодняшней  российской действительности - не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются  сущностные и политико-юридические  ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. Политико-юридические  ограничения связаны с тем, что  любой закон, дабы не оставаться набором  фраз на бумаге, должен соответствовать  политическим и юридическим реалиям, а также фундаментальному праву - конституции, иначе органы конституционного надзора могут признать его недействительным.

     Законодательная власть - это делегированная коллегиальная  власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается  во внимание благо целого, законодательная  власть передается в руки различных  лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с  другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодательная»  не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере. Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (фр. parler -«говорить») - высшим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты. 
            Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т.д. 
Парламент и каждая палата на весь срок своих полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача - выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления. 
            Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и иные функции: привлекать президента, членов правительства к ответственности (импичмент), создавать комиссии по расследованию. 
Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование. 

3.2 Исполнительно-распорядительная власть в современном государстве. 

     В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер.

     Исполнительная  власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих  органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название - исполнительные. 
Существенные признаки исполнительной власти - это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила в лице ее чиновников, армии, администрации, судей.  
           Указанные признаки, и особенно предметный, «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор). 
Значит, исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

     Исполнительная  власть реализуется государством через  правительство (президента) и его  органы на местах. Правительство (президент) осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная  власть может составлять прерогативу  одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает  как группа ближайших советников главы государства - президента, а  полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется  на основе специальной процедуры  с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями. Правительство  призвано обеспечивать охрану существующего  публичного порядка, защиту внешних  интересов государства, осуществление  экономических, социальных и иных функций  в сфере государственного управления. Правительство (президент) назначает  на высшие военные и гражданские  должности, в его ведении находится  административный аппарат. 
Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства (премьер-министры) большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс. 
            За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность. Отказ правительству в доверии выражается в строгой юридической форме и путем специальной парламентской процедуры. Вотум недоверия приводит к отставке правительства и по общему правилу к его замене новым. Однако потерпевшее поражение правительство (в целях уравновешивания властей) может, не выходя в отставку, прибегнуть к досрочному роспуску парламента (нижней палаты) и проведению внеочередных всеобщих выборов. Во всех странах предусматривается возможность привлечения главы правительства или его члена к судебной ответственности за совершение преступных деяний. При этом обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой, а рассмотрение и решение дела отнесено к юрисдикции или конституционного суда, или верхней палаты парламента. 
            Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти - губернатору, префекту. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти. 
            Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образуют коммунальную, или муниципальную, администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.