Правовое регулирование морских научных исследований в РФ

Нормы двух последних частей носят  императивный характер. Размещение и  использование указанных установок  и оборудования любого типа, за исключением непосредственно предназначенных для проведения исследований ресурсов (это регулируется специальными техническими нормами), а также для обеспечения обороноспособности и безопасности РФ, осуществляются в порядке, определенном рассматриваемой главой Закона и Правилами. Правила содержат аналогичное императивное требование о наличии на оборудовании и установках опознавательных знаков, средств предупреждения с учетом международных норм и стандартов.

Если район исследований хотя бы частично находится во внутренних морских водах, территориальном море РФ, то порядок исследований устанавливается нормами Закона "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"¹¹, а также в соответствии с принятыми в его реализацию подзаконными актами, что касается правил исследований, то в этом случае также применяются указанные Правила. Если исследования осуществляются в районах, покрытых льдом, на них распространяются нормы соответствующих законов и иных нормативно-правовых актов, устанавливающих особенности деятельности в указанных районах. Таможенный контроль и таможенное оформление оборудования, припасов и транспортных средств при их перемещении через таможенную границу ТС осуществляются в порядке, установленном Таможенным кодексом Таможенного Союза¹² и принятыми в его развитие законами и подзаконными актами.

2. Проведение исследований водных биоресурсов, представление и содержание запроса на проведение исследований водных биоресурсов

Статьей 19 Федерального закона от 17.12.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"¹³ в первую очередь определено, что характер исследования водных биоресурсов должен носить исключительно мирный характер и не должен создавать угрозу обороне РФ и ее безопасности. Законодателем не установлены конкретные критерии мирного характера исследования водных биоресурсов.

По нашему мнению, при  определении понятия "мирный характер исследования водных биоресурсов" возможно применение положений, которые относятся  к мирному проходу и указаны в ст. 19 Конвенции ООН. С учетом положений п. 1 ст. 19 исследование водных биоресурсов можно считать мирным, если только при таком исследовании не нарушается мир, добрый порядок или безопасность РФ как прибрежного государства. Не будет считаться мирной исследовательская деятельность водных биоресурсов, если в результате такой деятельности создается угроза силой или угроза ее применения против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости РФ как прибрежного государства. Не может признаваться мирной исследовательская деятельность водных биоресурсов в ИЭЗ РФ, если каким-либо другим образом нарушаются принципы международного права, воплощенные в Уставе Организации Объединенных Наций, а также совершаются:

- любые маневры или  учения с оружием любого вида;

- любые акты, направленные  на сбор информации в ущерб  обороне или безопасности РФ  как прибрежного государства;

- любые акты пропаганды, имеющие целью посягательство  на оборону или безопасность  РФ как прибрежного государства;

- любые акты преднамеренного  и серьезного загрязнения вод  ИЭЗ РФ;

- акты рыболовства,  не связанные с проведением  исследований водных биоресурсов;

- любые акты, направленные  на создание помех функционированию  любых систем связи или любых  других сооружений или установок  РФ как прибрежного государства;

- акты любой другой  деятельности, не имеющие прямого  отношения к исследованию водных  биоресурсов.

Исследования водных биоресурсов могут производиться  как российскими, так и иностранными заявителями.

При этом под российскими  заявителями понимаются:

- федеральные органы  исполнительной власти РФ;

- органы исполнительной  власти субъектов РФ;

- граждане РФ;

- юридические лица  РФ.

Под иностранными заявителями  понимаются:

- иностранные граждане;

- иностранные юридические  лица;

- иностранные государства;

- компетентные международные  организации.

Порядок представления  и рассмотрения запросов на проведение исследований водных биоресурсов в ИЭЗ РФ, оценки запасов и принятия по ним решения устанавливается Правительством РФ. В настоящее время действуют Правила проведения морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 391. Данные Правила устанавливают порядок осуществления морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, включая порядок представления запросов на проведение указанных исследований (далее - запросы), их оценки и принятия по ним решений.

Не менее чем за шесть месяцев до начала года проведения исследований водных биоресурсов российские заявители подают запрос по форме, приведенной в приложении N 1 к Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 391, в федеральный орган исполнительной власти по науке и технологиям. Запрос направляется в восьми экземплярах с электронной копией.

Запросы, подготовленные с нарушениями Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 391, не рассматриваются.

Федеральный орган исполнительной власти по науке и технологиям (Федеральное  агентство по науке и инновациям) на основании запросов, принятых к  рассмотрению, ежегодно формирует проект плана морских научных исследований по форме согласно приложению N 2 к Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 391. Проект плана согласовывается в федеральных органах исполнительной власти в области обороны, безопасности, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, охраны окружающей среды, геологии и использования недр, рыболовства, гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды, таможенного дела. Согласованный план утверждается приказом руководителя Федерального агентство по науке и инновациям, в течение 10 дней со дня утверждения направляется в федеральные органы исполнительной власти, которые ранее согласовывали проект плана.

В отличие от российских заявителей иностранные заявители направляют запрос не за шесть месяцев до начала года, в котором предполагается производить исследования, а за шесть месяцев до даты начала проведения исследования водных биоресурсов в ИЭЗ РФ. Направление запроса иностранным заявителем производится по дипломатическим каналам в Федеральное агентство по науке и инновациям. Запрос направляется на русском языке, а также языке заявителя.

При направлении запроса  российские заявители представляют в Федеральное агентство по науке и инновациям информацию обо всех формах и о степени участия иностранных граждан и иностранных юридических лиц в исследовании водных биоресурсов ИЭЗ РФ¹⁴.

При направлении запроса  иностранным заявителем в Федеральное  агентство по науке и инновациям также направляется информация обо всех формах и о степени участия граждан РФ и российских юридических лиц в исследовании водных биоресурсов ИЭЗ РФ.

Федеральное агентство  по науке и инновациям вправе потребовать  дополнительную информацию об исследованиях водных биоресурсов в ИЭЗ РФ. При этом срок рассмотрения запроса исчисляется с даты представления заявителем запрошенной информации.

3. Приостановление или прекращение морских научных исследований

Содержащиеся в статье 30 Федерального закона от 30.11.1995 N 187-ФЗ нормы на первый взгляд можно отнести к тем, в которых содержатся определенные виды санкций, так как приостановление и прекращение исследований являются юридическим средством реагирования на определенные нарушения порядка (правил) проведения морских научных исследований в его широком понимании: нарушения международных договоров и внутригосударственного права, отступление в действиях от сведений, содержащихся в запросе, несоблюдение обязательств перед прибрежным государством, проведение исследований без разрешения, возобновление исследований без устранения нарушений. Все это, исходя из изложенного выше, представляет собой виды нарушения порядка и условий проведения исследований. Но и нельзя однозначно относить это к санкциям в понимании юридической ответственности, как во внутригосударственном, так и в международном праве. В случае с юридической ответственностью санкция правовой нормы в обязательном порядке имеет карательный элемент (наряду с правовосстановительным, воспитательным и превентивным) в своей функциональной характеристике, здесь же в основном присутствует сугубо превентивная составляющая. Данные нормы имеют доминирующей целью не наложение на субъекта (заявителя) "оков" неблагоприятных последствий в смысле юридической ответственности (к слову сказать, юридическая ответственность также не имеет своей конечной целью карательный элемент - все ее элементы одинаково значимы, а вот какой из них реально преобладает и действует - это уже вопрос конкретно-исторических условий, ибо давно сказано, что "эпоха есть сумма разнообразных явлений, в коей кроме типичного есть всегда иное" (Ленин)), а обеспечение суверенных прав прибрежных государств в отношении их континентального шельфа, предоставление гарантий прибрежным государствам в реализации ими своей юрисдикции в отношении морских научных исследований на их континентальном шельфе, обеспечение интересов всего мирового сообщества в рамках использования открытого моря на благо всего человечества, как это указано в Конвенции 1982 г. Здесь опять можно отчетливо увидеть комплексный характер статуса континентального шельфа как вида территорий, увидеть, что здесь пересекаются интересы не только прибрежных государств с иными, но и интересы прибрежных государств и всего мирового сообщества. Эти интересы облачены в правовую форму для того, чтобы добиться их разумного баланса, в том числе подобными превентивными нормами. Разумеется, что интересы эти имеют, как уже указывалось при рассмотрении первой главы Закона, материальные основы. О юридической ответственности за нарушения правил проведения исследований, как указывалось выше, будет подробнее сказано при рассмотрении ст. 46 Закона, которая и ведет речь именно о юридической ответственности за нарушения законодательства о континентальном шельфе.

Таким образом, основное назначение норм о прекращении и приостановлении исследований состоит в превентивной составляющей, имея в виду при этом, разумеется, и правоохранительный элемент - пресечение указанных нарушений и предотвращение данных нарушений в будущем и защиту суверенных прав прибрежных государств и интересов мирового сообщества в сфере научного использования континентального шельфа.

На международно-правовом уровне устанавливаются Конвенцией 1982 г. основания для приостановления и прекращения научных исследований, проводимых на шельфе прибрежного государства прежде всего другими государствами и компетентными международными государствами, но, учитывая конституционную норму о международном праве как части правовой системы РФ, положения Конвенции на этот счет распространяются и на российских заявителей, как, впрочем, и иные ее положения, если об ином не говорится прямо¹⁵. В ст. 253 Конвенции содержится перечень оснований, при наличии которых прибрежное государство вправе потребовать приостановления или (в зависимости от характера основания) прекращения любой проводимой деятельности по морским научным исследованиям на его континентальном шельфе или в пределах его исключительной экономической зоны. Положения статьи Закона и раздела X Правил соответствуют требованиям данной статьи Конвенции.

Согласно ст. 253, прибрежное государство вправе требовать приостановления любой деятельности в рамках научных исследований на его шельфе или в пределах его ИЭЗ, если:

1) исследовательская  деятельность проводится не в  соответствии с сообщенной информацией,  как это предусмотрено на основании  ст. 248 Конвенции, на которой прибрежное  государство основывало свое  согласие;

2) осуществляющее исследовательский  проект государство или компетентная  международная организация не  соблюдают положения ст. 249 Конвенции  в отношении прав прибрежного  государства по морскому научно-исследовательскому  проекту.

Напомним, что в ст. 248 Конвенции содержится перечень сведений, которые заявитель должен представить прибрежному государству, - это было рассмотрено в комментарии к ст. 23 Закона. Применительно к рассматриваемой статье Закона - это сведения, содержащиеся в запросе и в документах, прилагаемых к запросу, а также в уведомлении компетентной международной организации (членом которой является РФ или с которой РФ имеет соглашение), о сроках и районе исследований. Норма, аналогичная данной норме ст. 30 Закона, содержится в п. 59 Правил.

Статья 249 Конвенции устанавливает  перечень видов обязательств, которые  государство или международная  организация обязаны как заявители  исполнять перед прибрежным государством. Содержание данной статьи Конвенции раскрыто в комментарии к ст. 27 Закона. Допустим, проводящее исследование иностранное государство не обеспечивает право прибрежного государства при наличии желания последнего присутствовать или быть представленным в проекте, российский заявитель не выполняет обязанности по обеспечению доступа на судно представителей полномочных органов государственной власти и т.д., как это указано при рассмотрении ст. 27 Закона, об обязанностях заявителей. Аналогичная данному правилу ст. 30 Закона норма содержится также в п. 59 Правил.

Приостановление исследований может производиться как Агентством, так и по решению органов охраны, а также по решению специально уполномоченных представителей РФ, указанных  в ч. 2 ст. 27 Закона и в п. 47 Правил.

Приостановление морских научных исследований означает временный запрет производить исследовательские работы, с указанием сроков устранения нарушений как условия возобновления исследований, прекращение же означает просто запрет совершать действия, которые планировались в рамках исследовательского проекта, они просто не могут проводиться. В соответствии с формулировкой п. 1 ст. 253 Конвенции прибрежное государство вправе потребовать приостановления "любой проводимой деятельности по морским научным исследованиям". Если толковать эту выделенную фразу буквально, то можно прийти к выводу, что прибрежное государство вправе налагать приостановление не на исследования как таковые (весь проект), а только на те его элементы (виды работ, применение определенного оборудования и т.д.), с которыми связаны соответствующие нарушения. Допустим, если нарушение связано с отступлением от информации о технических характеристиках одного из средств, а в остальном нарушений нет, то приостановить исследования можно только в той их части, которая касается применения данного средства. Даже сама ст. 253 так и называется - "Приостановление или прекращение деятельности по морским научным исследованиям", но не "Приостановление или прекращение морских научных исследований". Практика также не дает на данный вопрос однозначного ответа, но даже если бы и так, норма остается нормой. Что касается формулировок рассматриваемой статьи Закона и раздела X Правил, то там есть лишь фраза "приостановление или прекращение морских научных исследований", а не деятельности в их рамках. На практике, если нарушения касаются только определенной части исследований, возможно приостановить (и даже прекратить) их только в этой части, если это не противоречит нормам международных договоров, не наносит ущерба прибрежному государству и заявителю и если при этом в остальной части исследования могут быть проведены. Но, с другой стороны, характер формулировки ст. 253 - "имеет право потребовать" означает, что не является нарушением данной нормы Конвенции и распространение соответственно приостановления или прекращения на осуществление исследований как таковых, то есть любых действий в рамках соответствующего проекта. То есть данная норма Конвенции не содержит прямого предписания - распространять ли приостановление (прекращение) в соответствующих случаях только на часть работ (связанную с нарушениями) или на исследования как таковые (на весь данный проект), оставляя этот вопрос юрисдикции прибрежных государств. Между тем в интересах научного изучения морских пространств в интересах всего международного сообщества можно было бы и более четко сформулировать критерии, в каких случаях приостановление или запрет должны распространяться на весь исследовательский проект, в каких только на те его части, в рамках которых выявлены нарушения. При этом должна быть императивная норма в том отношении, что если нарушения не устранены даже в отношении части приостановленных исследований, прекращению подлежит весь соответствующий проект.