Понятие и принципы законотворчества в Российской Федерации

Наряду с основными выделяются и дополнительные стадии, к которым относятся рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона; повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок отклоненного Президентом закона.13

 Рассмотрим каждую стадию в отдельности.

1. Стадия законодательной инициативы представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, т.е. включает внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.14 Право законодательной инициативы не является всеобщим, не принадлежит всем без исключения субъектам – гражданам, государственным органам или общественным организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право.15 Список субъектов, обладающих таким правом был приведен выше.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

1) проектов законов Российской  Федерации о поправках к Конституции  РФ, федеральных конституционных  законов, федеральных законов (законопроектов);

2) законопроектов о внесении  изменений и дополнений в действующие  законы Российской Федерации, законы  РСФСР, федеральные конституционные  законы и федеральные законы, либо о признании этих законов  утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

3) поправок к законопроектам.

Необходимым условием внесения законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы является представление:

1) пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

2) текста законопроекта, с указанием на титульном листе  субъекта права законодательной  инициативы, внесшего законопроект;

3) перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;

4) финансово-экономического  обоснования (в случае внесения  законопроекта, реализация которого  потребует материальных затрат);

5) заключения Правительства  РФ в случаях, предусмотренных  ч. 3 ст. 104 Конституции РФ.

Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.

Стадия законодательной инициативы предполагает также всестороннее изучение общественных процессов и объекта регулирования. В противном случае может выясниться, что законопроект готов, а по социологическим прогнозам необходимость регулирования данных отношений нормами закона отпала.16

2. Стадия обсуждения законопроекта  в Государственной Думе делится в свою очередь на два этапа: предварительное (неофициальное) и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.

Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и всего законодательного процесса. На этом этапе представленный проект закона проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

Официальное обсуждение законопроекта обычно осуществляется на двух уровнях – на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется этот процесс специальными положениями и регламентами.17

Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представленные законопроекты могут обсуждаться в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные вопросы, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение.

На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении. На данном этапе идет детальный, постатейный разбор проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями.

Во время третьего чтения – завершающего этапа процесса обсуждения – не разрешается вносить в законопроект какие бы то ни было поправки и предложения. Речь идет о его одобрении или неодобрении.18

3. На следующей стадии законодательного процесса проект закона рассматривается верхней палатой парламента Российской Федерации – Советом Федерации. В Совет Федерации законопроект передается из Государственной Думы в течение пяти дней. В ст. 105 Конституции указано, что некоторые законопроекты считаются одобренными Советом Федерации, если не были рассмотрены последним в течение 14 дней (более подробно рассмотрению законопроектов Советом Федерации будет уделено внимание в следующей главе данной работы, касающейся выявления особенностей принятия различных видов законов). Однако в ст. 106 Конституции закреплен перечень законов, которые должны быть рассмотрены верхней палатой парламента в обязательном порядке: это федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, касающиеся вопросов:

- федерального бюджета;

- федеральных налогов  и сборов;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной  эмиссии;

- ратификации и денонсации  международных договоров в Российской Федерации;

- статуса и защиты государственной  границы Российской Федерации;

- войны и мира.

В случае отклонения законопроекта Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего проект подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

4. На следующей стадии  законопроект утверждается главой  государства. В течение 5 дней принятый закон направляется Президенту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон. Что касается федеральных законов, то здесь Президент обладает правом вето, то есть предусмотрена возможность главы государства отклонить принятый Федеральным Собранием закон. Однако президентское вето не является абсолютным и может быть преодолено (данный аспект будет более подробно рассмотрен в следующей главе работы). В отношении федеральных конституционных законов вето применено быть не может. На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П, содержащим толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному постановлению, Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается не принятым.19

5. Заключительная стадия законодательного процесса – обнародование принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого акта. Обнародование бывает двух уровней – официальное и неофициальное.20 Из определения официального обнародования становится ясным, что при таком обнародовании закон публикуется в официальном источнике. В федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» указано, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Также вышеуказанным законом определен перечень источников, являющихся официальными источниками опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Таковыми признаются:

- «Парламентская газета»;

- «Российская газета»;

- «Собрание законодательства Российской Федерации»;

- «Официальный Интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Неофициальное обнародование законов осуществляется в виде сообщения об их издании или изложении их содержания в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.21

Итак, в данной главе было дано понятие субъекта законотворческого процесса, определен исчерпывающий перечень этих субъектов; мы выяснили из каких стадий состоит законодательный процесс, какие субъекты обладают правом законодательной инициативы, в какой форме вносится такая инициатива, каковы условия внесения законопроекта, какие субъекты принимают законы, какие – одобряют, определили порядок подписания и обнародования закона, выяснили, какие источники опубликования являются официальными, а какие –неофициальными.

3. Виды законов Российской Федерации. Особенности их принятия

В современной юридической науке и практике термин «закон» понимают в двух значениях – как юридический нормативный акт высшего представительного органа власти, принятый в особом порядке, и как нормативный акт любого государственного органа, который содержит юридические нормы, общеобязательные правила поведения. В данной работе закон рассматривается в первом своем значении, то есть «закон – это обладающей высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения».22

После определения понятия закона стоит проанализировать основные его признаки:

1. принимается только органом законодательной власти или референдумом;
2. порядок его подготовки и издания определяется Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ;
3. в идеале должен выражать волю и интересы народа;
4. обладает высшей юридической силой (все подзаконные акты должны соответствовать ему и ни в чем не противоречить);
5. регулирует наиболее важные, ключевые общественные отношения.23

Выделяют несколько видов законов в Российской Федерации. Для каждого вида закона будет рассмотрено подробно: понятие, круг вопросов, регулируемых данным видом закона, особенности принятия.

Итак, на первом месте в иерархии законов стоит Конституция Российской Федерации. Конституция – это основной закон государства, имеющий высшую юридическую силу, регулирующий наиболее важные общественные отношения: объем прав и свобод человека и гражданина, устройство общества и государства, механизм осуществления государственной власти и местного управления. Однако «лишь образно Конституцию принято называть основным законом. Сама Конституция во всех случаях говорит о «Конституции и федеральных законах»24, т.е. данные термины не являются тождественными. Конституция обладает учредительным характером. Она выступает в качестве первоосновы, предопределяет содержание всех нормативных актов государства, которые в свою очередь не должны ей ни в чем противоречить. Так, например, в ст. 1 Уголовного Кодекса Российской Федерации указано: «Настоящий Кодекс основывается на Конституции Российской Федерации…». Именно в Конституции установлена система правовых актов Российской Федерации и определяется порядок их принятия. Конституция должна обеспечивать единство, целостность и непротиворечивость всей системы нормативно-правовых актов. Отличительной особенностью Конституции Российской Федерации является то, что она была принята в результате проведения референдума, непосредственно народом, что отражено в её преамбуле: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации… принимаем Конституцию Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации отличается и тем, что её принятие и изменение производится в результате усложненной процедуры, отличной от порядка принятия иных законов.

Не вдаваясь в предысторию, можно сказать, что текст действующей Конституции был составлен Конституционным совещанием, созданным Президентом Российской Федерации и открытым в Москве 5 июня 1993 года. Совещание состояло из пяти групп представителей: федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов федерации; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и предпринимателей.