Организация местного самоуправления в Республике Казахстан

Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.

Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую систему "совет - управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим орга ном исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения представительного органа.

Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины (города и так далее). Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом.

В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.

Во второй части исследования мы пришли к следующим выводам:

Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Федеративная Республика Германии построена по чисто территориальному принципу. Субъектами федерации являются земли.

Законодательная и исполнительная власть в Германии представлена парламентом, который состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов.

Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.

2. Исторические аспекты  развития местного самоуправления  в РК

2.1 Основные этапы становления  местного самоуправления

Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в XIX в. Конституционное движение, толчок которому дали Американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и поставило задачу преобразования местного управления на началах, свободных от сильной опеки.

Широкое распространение получили взгляды Т.Джефферсона на самоуправление небольших общин как на идеальную форму государственности. Кроме этого, одним из первых исследователей этой проблемы был Алексис Де Токвиль. В своем трактате «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером». Одной из главных идей является его утверждение о том, что первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединившиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами. Именно в таких условиях у людей формируется истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способность соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.

В первой половине XIX в. большим влиянием пользовалась теория свободной общины. Ее сторонники доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше, и из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления: управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления; должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины; общины являются отдельными от государства юридическими лицами, всякое незаконное вмешательство государства в дела общины - нарушение ее прав. Сущностное наполнение местного самоуправления в большой степени зависит от приверженности той или иной теории его становления. В процессе многовекового становления этого института развивающаяся научная мысль знала немало противоречивых теорий.

Теория свободной общины, например, возникла в начале XIX в., когда общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые государством;

в) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

г) органы местного самоуправления - органы общин, а не государства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции.

Одним словом, в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы «государство в государстве».

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в., найдя свое отражение и в положениях Бельгийской Конституции 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в разработанной Франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя данная Конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.

Хозяйственная теория возникла после крушения теории свободной общины и сделала попытку опереться не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на самосодержание коммунальной деятельности. Согласно данной теории, имеющей несколько уклонов, самоуправление есть заведование делами не государственного управления, а собственными делами общины. Одни авторы стремятся отождествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, а другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам. Таким образом, оправдывается полная самостоятельность коммуны и разрушается принцип правительственного надзора над местным самоуправлением. Эта теория получила гораздо большее распространение, чем первая. Однако и она явно не соответствует тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществляется на деле. Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться только общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

Большое распространение получила и другая - юридическая теория, или теория «самоуправляющихся единиц как юридических лиц». Согласно этой теории органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы - субъекты предоставленных им правительственных прав, и эти права предоставлены государством названным единицам в полное обладание. Раз государство признает неприкосновенность прав, принадлежащих кому-либо, то оно обязано всемерно уважать и права общин. Заведывание делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не органам государства. Отсюда необходимость выборных коммунальных органов, в противоположность органам, назначаемым от правительства. В этой теории, имеющей строго логический характер с точки зрения профессиональной юридической казуистики, однако, совсем отсутствует социальная точка зрения.

Все изложенные теории противопоставляли в той или иной степени и в различных толкованиях начало коммунального началу государственному. Государственная теория, наоборот, видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление, согласно этой теории, сводится к возложению на местное общество или, точнее, на выборные его органы осуществление задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное и, следовательно, тот, кто несет обязанности по местному управлению, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а, напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления. Государственная теория впервые была сформулирована ещё Л.Штейном и Р.Гнейстом.

Однако Л.Штейн и Р.Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования в рамках общей государственной теории самоуправления двух основных направлений - политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальности местного самоуправления, его самостоятельности. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него - источник средств для существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л.Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н.Пешкова и А.И.Васильчикова. В.Н.Пешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И.Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д.Градовский, В.Н.Безобразов, Н.И. Лазаревский.

К государственной теории, с соответствующими важнейшими классовыми поправками, примкнули и советские теоретики, которые советское самоуправление с его своеобразием объясняли лишь на основе последней теории.

Представители теории дуализма муниципального самоуправления пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления как составной части государственной системы. П.Стучка выдвигает наряду с приведенными теориями еще «органическую теорию» самоуправления как направление, переходное к теории государственной. «Эта теория, - отмечал Стучка, - приравнивает все государство к живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».

С конца XIX в. стали развиваться социал-реформистские концепции местного самоуправления. Их развитие было связано с противостоянием социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического - с другой. Стратегической установке последних на мировую социалистическую революцию теоретики социал-реформизма противопоставляли программу постепенных реформ, направленных на улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, значительную роль в которых могли бы сыграть органы местного самоуправления. Эта теория не только стала основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических партий, но и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, которые результативно участвовали в муниципальных выборах в послевоенные годы.

От принятой законодателями теории местного самоуправления зависят сущностное наполнение системы самоуправления в различных странах и ее особенности. Однако при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, по нашему мнению, можно отметить и некоторые свойственные ему существенные признаки, отличающие его от центральной правительственной власти.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. определение круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведению местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него.