Классификация актов государственного управления

     Раздел  I. Классификация актов государственного управления 
 
 

П Л А Н 
 

ВВЕДЕНИЕ 

     Государственное управление представляет собой деятельность исполнительно-распорядительного характера, осуществляемую специальными органами государственной власти в процессе повседневного и непосредственного  руководства различными сферами  жизни общества. Эта деятельность осуществляется посредством разных методов и процедур и выражается в определенных административно-правовых формах. Одной из основных форм реализации исполнительной власти является принятие правовых актов.

     Правовые  акты занимают особое место в системе  средств реализации компетенции  органа исполнительной власти, поскольку  именно посредством их принятия и  осуществляются их государственно-властные полномочия. В указанных актах  наиболее явно проявляется властный характер государственной деятельности. Каждый правовой акт представляет собой  отдельное правовое явление и  принимается для решения определенной задачи.

     Особенно  актуальным представляется изучение правовых актов в свете осуществляемой в нашей стране административной реформы, которая предполагает создание более компактной и эффективной  системы органов исполнительной власти. В связи с этим представляется необходимым обратить особое внимание на проблему разработки правовых актов органов исполнительной власти, совершенствование процесса их подготовки и принятия, определения соответствующего места в российском законодательстве. Правовые акты органов исполнительной власти представляют собой объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно они подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию.

     В силу сказанного одной из ключевых проблем является проблема классификации правовых актов, которая будет проанализирована в данной работе.

1.Понятие  и  основные подходы к классификации правовых актов органов управления 

       Во многих  работах по административному праву предпринимались попытки классифицировать правовые акты органов исполнительной власти по самым различным основаниям¹. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации правовых актов позволяет сделать определенные выводы.  
Основная сложность классификации правовых актов органов исполнительной власти состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много.

     В силу этого классификацию можно  проводить и выделять различные  группы правовых актов органов исполнительной власти. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать  в отрыве друг от друга, если это  не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого крайне важно при классификации  административно-правовых актов иметь  в виду то обстоятельство, что каждая классификация должна иметь реальное основание и научно-практическое значение.

     Представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации правовых актов органов исполнительной власти, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу административно-правовых актов. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.

     Следует отметить, что проблеме классификации  нормативных актов органов исполнительной власти посвящено много работ. Как отмечает К.С.Бельский «каждый ученый-административист, издавший в 20-е годы XX в. учебник или учебное пособие по административному праву, посвятил специальный раздел актам управления, полгая, что это один из наиболее важных институтов административного права»².

     Так, А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихиев, В.Л. Кобалевский условно подразделяли акты управления на три группы:

1. акты нормативные;
2. индивидуальные акты;
3. юрисдикционные акты.

      Как отмечает С.А. Иванов, существует множество классификаций нормативных правовых актов. Среди них наиболее распространенны классификации по следующим основаниям: юридической силе, уровню принятия нормативного акта, степени обобщенности, нормативного материала, по действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта Российской Федерации), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внешнего и внутреннего действия), по органам, издающим нормативные правовые акты³.

    К.С. Бельский классифицирует подзаконные  нормативные правовые акты применительно  к полицейской деятельности и  выделяет следующие полицейские  акты: нормативные акты, индивидуальные акты, оперативно-распорядительные акты. Последние подразделяются на: административно-юрисдикционные; процедурно-защитные; регистрационные; разрешительные. Кроме того, К.С. Бельский выделяет: административные договоры, гражданско-правовые договоры, международные договоры, организационные действия, внешнеорганизационные действия, материально-технические действия⁴.  
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, как уже выше отмечалось, весьма многообразны. Их можно классифицировать, по нашему мнению, по различным основаниям. В частности, по юридическим свойствам, по сроку действия, территории действия, характеру компетенции исполнительных органов, издающим правовые акты управления, форме выражения.  

2. Классификация актов управления по юридическим свойствам 

    По  юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты смешанного характера. Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права. Они применяются  с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют  конкретного, персонифицированного адресата. Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству РФ. Аналогичные акты издаются и действуют на территории субъектов РФ. Правовые акты управления органов исполнительной власти субъектов РФ обладают меньшей юридической силой по сравнению с актами представительных (законодательных) органов субъектов Федерации.

    Являясь одним из наиболее емких источников административного права, нормативные  управленческие акты регулируют общественные отношения, складывающиеся во всех сферах и отраслях государственного управления.

    Индивидуальные  акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных  актов, то есть являются актами применения норм права к конкретным случаям (фактам), имеющим юридическое значение. Индивидуальные акты - это наиболее распространенный вид актов государственного управления. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления.

     В связи с необходимостью возможно более полного охвата всей совокупности индивидуальных административных актов  и учета их специфики целесообразно  выделение оснований их классификации.

       Классификация индивидуальных актов управления по субъектам, их принимающим, является наиболее общей для характеристики данных актов и, в известной степени, производна от систематизации самих этих субъектов⁵.

     Индивидуальные  акты управления в зависимости от органов, их принимающих, с учетом территориальных  масштабов деятельности этих органов  делятся на:

     а) акты федеральных органов исполнительной власти;

     б) акты органов исполнительной власти субъектов федерации;

     в) акты администрации предприятий, учреждений, организаций⁶.

     Учитывая  положение и место принимающего индивидуальные акты органа в системе  органов государственного управления, можно выделить акты вышестоящих  и акты нижестоящих органов. Выделение  указанных групп актов обусловлено  стремлением подчеркнуть необходимость  соответствия актов, осуществляемых нижестоящими и подчиненными органами в пределах их компетенции, актам как нормативным, так и индивидуальным, вышестоящих  органов. В случае несоответствия им, акты нижестоящих органов могут  быть отменены или приостановлены вышестоящим  органом (Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти).

     В зависимости от объема и характера  компетенции органов, принимающих  индивидуальные акты, последние подразделяются на акты органов общей, отраслевой и  специальной компетенции.

     Специфика актов органов общей компетенции  состоит в широком круге разнообразных  по характеру вопросов, решаемых посредством  их, и обусловлена тем, что эти  органы ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или  многими отраслями.

     Акты  органов отраслевой или специальной  компетенции отражают участие этих органов в руководстве определенной, порученной им отраслью или сферой управления. Важная особенность актов  данной группы состоит в подотчетности  и подконтрольности издающих их органов  органам управления общей компетенции. Назначение, задачи и функции, а также  компетенция субъектов управления, принимающих индивидуальные акты, обусловили возможность подразделения последних  по сферам их использования. На этом основании  различаются акты хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Даже, несмотря на то, что в каждой из этих сфер имеются индивидуальные акты с одинаковым содержанием, тем не менее, предметные особенности компетенции органов, осуществляющих государственное управление в той или иной сфере, налагают определенный отпечаток на содержание конкретных индивидуальных актов. Вместе с тем, в каждой из сфер государственного управления ежедневно принимаются специфические лишь для данной сферы индивидуальные акты, не характерные ни для какой другой сферы. Более того, с учетом сферы управления, обслуживаемой индивидуальными актами, можно провести дальнейшую классификацию последних, имея в виду отрасли управления в рамках той или иной сферы.

     Так, в управлении социально-культурной сферой из всего комплекса индивидуальных актов выделяются акты, решающие вопросы  управления: образованием (приказ о  зачислении в высшее образовательной  учреждение, распоряжение об освобождении от выпускных экзаменов по состоянию  здоровья и т.п.); культурой (акты об итогах конкурсов, смотров, фестивалей, и т.п.); социальным обеспечением (решение  о назначении пенсий и др.) и т.д.

     Классификация индивидуальных административных актов  по субъектам, их издающим, должна учитываться  при классификации указанных  актов по юридическим свойствам. Классификация индивидуальных административных актов по юридическим свойствам  позволяет исследовать связь  актов с правовыми нормами, место  их в механизме правового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств  акта между собой, а также с  его признаками. Важным правовым фактором, который нельзя не учитывать при  классификации индивидуальных актов  управления, является их содержание. Анализ содержания позволяет классифицировать акты по характеру предписаний, в  зависимости от особенностей управленческого  воздействия, с точки зрения определенности содержания.