Особенности внебюджетных фондов

 
   

3. Для финансирования широкого спектра социальных обязательств государства привлекаются средства из фонда оплаты труда. Однако для этого могут быть привлечены и другие источники, например отчисления от подоходного налога, налога на прибыль, налоговых поступлений от экспорта и т.п. Идея заключается в том, что финансовое обеспечение социальной сферы в своей основе должно осуществляться через консолидированный государственный бюджет, и эти функции не следует перекладывать на бюджеты страховых фондов.

 
   

4. Социальное  страхование по своей изначальной природе является особой формой социальной защиты работников, призванной обслуживать специфические риски, компенсировать или замещать человеку утраченный заработок при потере трудоспособности. Попытки возложения на социальное страхование иных функций и задач размывают его основы, фактически превращая в социальное обеспечение.  

   

     В стране не сформирована общенациональная  стратегия развития системы обязательного  страхования социальных рисков, отвечающая интересам работников  и работодателей, неработающих  граждан, рассчитанная на длительный  период, увязанная с модернизацией  ее финансирования и согласованная со сторонами социального партнерства. 

     За счет средств социального  страхования предоставляется большое  количество нестраховых видов  обеспечения. При этом сокращаются  страховые и расширяются нестраховые  элементы во всех системах обязательного страхования социальных рисков (пенсионном страховании, обязательном социальном страховании, обязательном медицинском страховании, обязательном страховании от несчастных случаев и профзаболеваний). 

   В течение 1990-х годов финансирование системы социального страхования в Российской Федерации осуществлялось за счет страховых взносов, вносимых работодателями в государственные внебюджетные социальные фонды. Начиная с 2001 года, введен единый социальный налог (ЕСН), заменивший страховые взносы в государственные внебюджетные фонды. При этом были отменены страховые взносы в Государственный фонд занятости населения (ГФЗН) РФ. С 1 января 2005 года максимальная ставка ЕСН снижена с 35,6% до 26% ФЗП. 

   Анализ  практики применения ЕСН показывает, что ожидаемый от его

введения  эффект не был получен: страховые  взносы превратились в специальный налог для работодателей, которые при этом не приобрели никаких прав и полномочий на управление и контроль над использованием средств социального страхования; сохранилась высокая нагрузка на фонд заработной платы (ФЗП); не достигнута финансовая устойчивость социальных фондов и не упрощено администрирование сбором средств. Кроме того, налоговый характер так называемых «страховых взносов» позволяет Правительству РФ по-прежнему направлять средства ЕСН на цели, не связанные со страхованием работников. Средства в системе социального страхования Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ) направлялись  наряду со страховыми пособиями осуществляет выплаты и расходы, которые не связаны с утратой заработка, а также пособия неработающим гражданам. 

     В 2004 году в системе обязательного  социального страхования на финансирование нестраховых пособий и расходов, не связанных с утратой заработка (пособия по уходу за ребенком, при рождении, другие социальные пособия, санаторно-курортное лечение, оздоровление детей, частичное финансирование детско-юношеских спортивных школ) было направлено 21,5% средств ЕСН, поступивших в ФСС РФ на страхование. По ряду нестраховых выплат наблюдается превышение расходов относительно объемов, утвержденных законом о бюджете фонда (пособия при рождении ребенка –100,8%, оздоровление детей – 109,9%).

       Остаются смешанными функции  по страхованию работников и функции по оказанию государством социальной помощи незастрахованным, в том числе и неработающим гражданам. 

     Правила и нормы определения и назначения пособий и выплат в

отдельных видах страхования не соответствуют  современным экономическим отношениям:

- устарели  многие правила и нормы, определяющие  порядок и условия назначения и размеры страховых выплат, продолжительность периода выплаты пособий;

- система  перегружена льготами по срокам  и размерам пособий,

которые не связаны с трудовыми отношениями  у конкретного работодателя, а  зависят от места проживания, семейного положения, размера семейных доходов и т.п. 

     Все большее число работников исключаются  из различных систем обязательного  страхования социальных рисков. Так, начиная с 2003 года, из системы обязательного социального страхования практически полностью исключены работники организаций, перешедших на специальные режимы налогообложения. Страховщиком за счет страховых выплат работникам компенсируется в среднем только десятая часть пособия по временной нетрудоспособности. Выплата остальной части данного пособия возложена на работодателей. 

     В 2004 году в законодательство о социальном страховании внесены

изменения, предусматривающие дальнейшее сокращение обязательств ФСС РФ, как страховщика, и для остальных категорий  работников. Так, предусмотрена оплата первых дней временной нетрудоспособности не за счет средств ФСС РФ, а за счет средств работодателей. В этом случае обязательства страховщика перед застрахованными лицами по выплате пособий по временной нетрудоспособности сокращаются на одну треть. 

       Сохраняется недостаточная прозрачность  внебюджетных фондов, практически  отсутствует паритетное участие  социальных партнеров в управлении  системой и финансами обязательного  социального страхования, государство  не поддерживает перехода к  самоуправляемости страховых фондов, при которой основную роль в управлении системой социального страхования призваны играть работодатели и работники. При принятии концептуальных решений (введение оплаты работодателями первых дней временной нетрудоспособности, перераспределение ставки ЕСН между ФСС РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и др.) не учитываются позиции работодателей и профсоюзов. 

     Неупорядоченной и не скоординированной остается финансовая сфера социального страхования. Фактически отсутствуют актуарные расчеты, не обоснованы размеры страховых взносов по видам рисков, не определены принципы распределения страховых платежей между работодателями, работниками и государством. Остается значительным разрыв между уплачиваемым страхователями налогом и уровнем выплат застрахованным работникам. 

       Потенциал негосударственных институтов (страховых компаний, негосударственных  пенсионных фондов) в страховании  социальных рисков не используется. Частные компании отстранены  от государственного социального страхования (за исключением ОМС и инвестирования средств пенсионных накоплений). Добровольное страхование социальных рисков не интегрировано в государственную социальную политику. 

       Высокая ставка ЕСН приводит  к негативным микроэкономическим  и макроэкономическим последствиям: ограничиваются возможности организаций по обеспечению роста заработной платы, возникают условия для расширения теневого рынка труда, снижения уровня официально установленной («белой») заработной платы, сокращения поступлений в государственные социальные внебюджетные фонды. Снижение базовой ставки ЕСН, в целом снижая общую нагрузку на фонд заработной платы, не решает проблемы высокого уровня налогообложения заработной платы. Незначительное снижение ставки ЕСН привело только к соответствующему снижению доходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов по данному налогу, тогда как существенное снижение ставки ЕСН в перспективе может привести за счет вывода зарплаты из «тени» к расширению налоговой базы и, как следствие, к увеличению поступлений в бюджеты социальных внебюджетных фондов. 

     Правительство Российской Федерации пошло по пути простого снижения размера ЕСН, несмотря на то, что работодатели неоднократно заявляли, что простого и механического  снижения налога недостаточно. Это не будет способствовать реальному улучшению социального и медицинского страхования, а лишь приведет к тенденции постоянного дефицита бюджетов внебюджетных фондов, в том числе и за счет продолжения финансирования нестраховых расходов. 

Предложения по реформированию систем обязательного страхования социальных рисков.

       Целью реформирования системы  обязательного страхования социальных рисков должно стать создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей работающим гражданам России надежную защиту от социальных рисков, связанных с утратой заработка (дохода), построенной на реальных страховых принципах, что предполагает:

- определение  четкого круга застрахованных - получателей  выплат в

системе социального страхования;

- установление  исчерпывающего перечня видов страхового обеспечения, исходя из принципа возмещения утраченного заработка при наступлении социальных страховых случаев;

- обеспечение  увязки между величиной страховых  пособий и произведенными отчислениями на социальное страхование и организация в этих целях персонифицированного учета платежей;

- значительное  снижение ставки единого социального  налога до уровня, необходимого для финансирования базовых государственных социальных

гарантий, и установление для него налогооблагаемой базы, не связанной с фондом заработной платы;

- введение  вместо обезличенных налоговых  отчислений на финансирование систем социального страхования, специальных целевых платежей - страховых взносов, предназначенных исключительно для выплаты страховых пособий, и обеспечивающих сбалансированность доходов и расходов системы социального страхования на основе экономически обоснованных тарифов;

- определение  иных источников финансирования  для пособий, не являющихся страховыми, и передача их выплаты от страховщиков другим органам;

- освобождение  страховщиков от выполнения не  свойственных им функций по социальному обеспечению граждан, не являющихся застрахованными в системе обязательного социального страхования;

- участие  застрахованных в формировании  средств системы социального страхования путем перераспределения нагрузки по уплате страховых взносов между страхователями и застрахованными. 

       При реформировании системы обязательного  социального страхования необходимо осуществить разделение систем обязательного социального страхования для работающего и неработающего населения. 

       Для работающего населения осуществляются  следующие виды

обязательного социального страхования, финансируемые  за счет средств страховых взносов:

- страхование  утраты заработка, вызванного  временной

   нетрудоспособностью, беременностью и родами;

- обязательное  медицинское страхование;

- обязательное  страхование от несчастных случаев  на производстве и

профзаболеваний;

- обязательное  пенсионное страхование (страховая  и накопительная

части трудовой пенсии). 

     Кроме того, за счет средств ЕСН финансируются: обязательное медицинское страхование в части минимальных государственных гарантий и

обязательное  пенсионное страхование (базовая часть  трудовой пенсии). 

     Для неработающего населения

- обязательное  медицинское страхование;

- обязательное  пенсионное обеспечение (социальные  пенсии, пенсии по инвалидности). 

     Для неработающего населения источником финансирования системы

обязательного социального страхования должны быть средства отличные от налогообложения  фонда заработной платы работающего населения (средства федерального и региональных бюджетов). 

       В настоящее время совершенствование  систем обязательного социального страхования происходит неодинаково интенсивно. Так, если в системах обязательного пенсионного и медицинского страхования приняты законы, которые требуют внесения изменений и дополнений, то в системе обязательного социального страхования процесс реформирования практически не начинался. В связи с этим, целесообразно, в первую очередь, разработать согласованные со всеми социальными партнерами концепцию и принципы реформирования системы обязательного социального страхования, оценить соответствие действующих нормативных правовых документов и разрабатываемых законодательных актов в рассматриваемой области этим принципам, а затем осуществить реформирование, начиная с обязательного социального страхования и обязательного медицинского страхования. А также особое внимание следует уделить вопросам, связанным с предоставлением работодателями достоверных данных о фонде оплаты труда и видах деятельности за отчетный год, численном составе работающих. При разработке законопроектов необходимо использовать международную практику, Соответствующие Конвенции и Рекомендации Международной организации труда.[6]