Особенности межбюджетных отношений в России

Завершение очередного этапа совершенствования разграничения полномочий предполагает уточнение состава расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Ежегодно число передаваемых полномочий Российской Федерации субъектам РФ увеличивается. Такая передача полномочий обеспечивается необходимыми финансовыми ресурсами. Однако объективно региональные и муниципальные власти не заинтересованы в максимально эффективном исполнении полномочий органов власти другого уровня, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны.

Необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью уменьшить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти, закрепить часть делегируемых полномочий за региональными и местными уровнями власти с одновременным увеличением доходов соответствующих бюджетов либо передачей отдельных расходов на федеральный уровень.

В незначительном количестве, но сохраняются полномочия, относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, но осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет средств региональных бюджетов. Такие полномочия в течение 2009—2010 гг. следует закрепить за федеральными органами государственной власти и предусмотреть их осуществление за счет средств федерального бюджета.⁹

Определился круг полномочий, финансирование которых в настоящее время осуществляется практически полностью за счет средств федерального бюджета, но которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Такие полномочия в перспективе должны войти в состав расходных обязательств субъектов Федерации, а в переходный период — софинансироваться РФ в уменьшающейся пропорции.

Предполагается изменение состава полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе за счет сокращения числа делегированных полномочий путем их перевода в собственные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. При этом возможен обмен полномочиями, при котором Российская Федерация принимает на себя обязательства по финансовому обеспечению ряда полномочий, осуществляемых в настоящее время за счет средств региональных бюджетов, передавая в соответствующем объеме полномочия, которые в настоящее время реализуются за счет средств федерального бюджета. 

Формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.

Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его введения и при решении вопроса о распределении доходов отданного налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования — в бюджеты поселений.

Необходимо создать на федеральном уровне законодательные условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы и проводить антициклическую финансовую политику.

В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов Российской Федерации при возникновении временных кассовых разрывов, а также при неблагоприятных изменениях рыночной конъюнктуры, влияющих на доходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов, средства которых могут быть использованы только при наступлении указанных обстоятельств. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться симметрично экономической конъюнктуре в регионе (увеличиваться при экономическом росте и значительно снижаться в случае экономического спада).

Закрепленное в 2006—2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различия в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Это является дополнительным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований в наращивании налогового потенциала соответствующего муниципального образования. Предполагается закрепить данное положение на постоянной основе.

Важным шагом на пути приведения бюджетного федерализма в России в соответствие с его фундаментальными принципами стало закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней бюджетной системы. В то же время закрепленные по единым нормативам доходные источники способствуют увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных публично-правовых образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал. В результате бюджетная асимметрия муниципальных образований в некоторых субъектах Российской Федерации может достигать нескольких десятков раз.

В целях сокращения бюджетной асимметрии положениями переходного периода за субъектами РФ закреплено право устанавливать, в пределах 30% отчислений от налога на доходы физических лиц, иные единые нормативы отчислений от налога в бюджеты поселений и муниципальных образований. В результате в Московской области, воспользовавшейся этим правом, существенно сократились расходы регионального бюджета по выравниванию бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также снизился уровень бюджетной асимметрии.

Представляется целесообразным на долгосрочной основе закрепить право за субъектами Федерации устанавливать в определенных законом пределах иные единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов.

Согласно действующему законодательству изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов) не допускается лишь в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями является создание стимулов у местных органов власти к принятию мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление дополнительных нормативов на один год представляется недостаточным.

Данные решения положительно скажутся на росте доходов населения в среднесрочной перспективе. Поэтому велика вероятность того, что местные власти не будут заинтересованы в росте налоговой базы по дополнительно закрепленным налогам, так как в следующем финансовом году дополнительные нормативы по данным налогам могут быть значительно сокращены при росте (при прогнозе роста) налоговой базы и одновременно уменьшатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как налоговый потенциал муниципалитета возрастет.

Таким образом, представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений на среднесрочную перспективу либо в рамках трехлетнего бюджета (на три года), либо отдельными законодательными актами субъектов Российской Федерации на срок от трех до пяти лет. 

Совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Формирование и распределение межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства РФ. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований.

В связи с этим наиболее актуальной является задача консолидации отдельных узконаправленных каналов предоставления средств федерального бюджета с целью стимулирования модернизации соответствующих отраслей социальной сферы. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в соответствующей сфере, внесут предложения по объединению ряда субсидий, администраторами которых они являются, преимущественно в одну — на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом, в том числе на реализацию приоритетных национальных проектов.

При этом органом, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.

Такой подход реализован в постановлении Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

Требует постоянного изучения практика применения методики распределения средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Возможными направлениями ее совершенствования является уменьшение в определенной степени доли средств, предусматриваемой в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на компенсационные меры. Сохранение средств компенсационного характера в составе дотаций при существенном росте налоговых доходов бюджетов субъектов РФ в последние годы, по сути, означает снижение финансовой поддержки регионов с объективно небольшой налоговой базой.

В последнее время в федеральное законодательство были внесены изменения, направленные на увеличение прозрачности и предсказуемости межбюджетных трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Представляется целесообразным распространить данные нормы на межбюджетные отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиям.

Если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на три года, в целях повышения возможностей регионов выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменений показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и плановый период, то представляется целесообразным предоставить субъектам Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в установленных законом размерах.

Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период. 

Повышение качества финансового менеджмента региональных и муниципальных финансов

Субъектам РФ будет предложено перейти к новому горизонту бюджетного планирования. При этом многолетние финансовые планы (бюджеты) должны быть в обязательном порядке ориентированы на достижение конечных результатов социально-экономического развития субъекта РФ. Кроме того, показатели прогнозирования бюджетных доходов и расходов должны быть увязаны с параметрами документов комплексного планирования социально-экономического развития субъектов Федерации.

Должны быть сформированы стимулы к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условием, обеспечивающим надлежащее качество финансового менеджмента, может быть расширение бюджетных возможностей для субъектов Федерации и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия на субъекты РФ и муниципальные образования, в которых качество финансового менеджмента не обеспечивает реализацию прав граждан на услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.

Представляется возможным с 2009 г. законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов Федерации не только в зависимости от дотационности, но и от качества управления региональными финансами.

При этом критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативным правовым актом Правительства РФ не менее чем за полугодие до начала очередного финансового года, с целью возможности их учета на стадии бюджетного планирования. По завершении финансового года составляется рейтинг качества финансового менеджмента, в котором субъекты Российской Федерации подразделяются на три группы: с высоким качеством финансового менеджмента, с надлежащим качеством финансового менеджмента и требующие санации. Аналогичная система может быть рекомендована для разработки порядка оценки качества управления местными бюджетами.