Особенности межбюджетных отношений в России

Глава3. Возможные пути совершенствования и развития

     межбюджетных  отношений в России 

На семинаре-совещании, который прошел в Уфе 28-31 мая 2008 г. были обсуждены и одобрены подготовленный Минфином России проект «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов», а также Рекомендации семинара-совещания по дальнейшему развитию межбюджетных отношений в РФ.

Участники семинара-совещания по вопросам совершенствования  межбюджетных отношений считают  целесообразным в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и подготовки изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации осуществить следующее:

1. Одобрить  в целом Концепцию повышения  эффективности межбюджетных отношений  и качества управления финансами  субъектов РФ и муниципальных  образований на период 2009-2011 годов, предусматривающую в том числе выработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства РФ по следующим направлениям:

- формирование  стимулов к увеличению доходной  базы бюджетов субъектов РФ  и муниципальных образований,  в том числе дальнейшая проработка обоснованности и возможности введения налога на недвижимость и определение уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен; формирование за счет доходов бюджетов субъектов РФ фондов финансовых резервов; закрепление действующего в 2006-2008 годах положения о возможности замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, установление нормативов на долгосрочной основе;

- совершенствование  механизмов предоставления межбюджетных  трансфертов бюджетам субъектов  РФ и муниципальных образований,  прежде всего, консолидация субсидий  по отраслевому принципу; сокращение  объема средств компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета;

- формирование  нового качества финансового  менеджмента региональных и муниципальных  финансов: расширение горизонта  бюджетного планирования; внедрение  принципов бюджетирования, ориентированного на результат; оценка качества управления региональными и муниципальными финансами; расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия к субъектам РФ и муниципальным образованиям с низким качеством финансового менеджмента; стимулирование органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления общественными финансами.

2. Считать целесообразным осуществление мер компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2009 год в размере, предусмотренном на 2010 год, в 2010 г. - в размере 80% от уровня года, принятого для исчисления компенсации, в 2011 году - в размере 50% от уровня года, принятого для исчисления компенсации. В последующие годы такую компенсацию не осуществлять. Считать целесообразным обсуждение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ до внесения соответствующего проекта постановления Правительства РФ с руководителями финансовых органов субъектов РФ.

3. Согласиться  с предложениями по совершенствованию  доходов от уплаты акцизов  на алкогольную продукцию, заменив  действующую систему распределения «20%+80%» (где 20% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 80% - зачисление по нормативу) системой «40%+50%+10%» (где 40% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 50% - исходя из сложившейся базы, 10% - исходя из численности населения старше 18 лет).

4. Рассмотреть  возможность уточнения в 2009 г.  нормативов зачисления доходов  от акцизов на автомобильный  бензин, прямогонный бензин, дизельное  топливо, моторные масла для  дизельных и карбюраторных (инжекторных)  двигателей.

5. Рекомендовать  Министерству финансов РФ до 1 сентября 2008 г. обобщить опыт внедрения  программного планирования в  бюджетный процесс и направить  соответствующие материалы в  финансовые органы субъектов  РФ.

6. Продолжить  работу по совершенствованию  законодательства РФ в части упорядочения предоставления льгот работникам образования, проживающим в сельской местности.

7. Рекомендовать  Министерству финансов РФ и  Министерству экономического развития  РФ усилить координацию ФНС  России и Росимущества в процессе  формирования базы для исчисления региональных и местных налогов.

8. Министерству  финансов РФ и Министерству  экономического развития РФ изучить  практику применения Федерального  закона от 21 июля 2005 г. № 94-Ф3  «О размещении заказов на поставки  товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и бюджетного законодательства РФ и подготовить предложения по совершенствованию действующего законодательства на рабочей группе Министерства финансов РФ.⁸

Целью Концепции является повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Последовательное совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации системно осуществляется, начиная с 1999 г., в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах (постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862), Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах (распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р), в соответствии с положениями Бюджетных посланий Президента страны Федеральному собранию РФ о бюджетной политике в соответствующих годах.

Работа по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой создания законодательной базы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, более 70 вопросов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций). Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за муниципальными образованиями закреплено более 30 вопросов местного значения.

Расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов в период 2001—2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

Доходы в расчете на душу населения увеличились в 2001—2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

Полномочия Российской Федерации, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации — более 23 млрд. руб. на начало 2008 г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в доходы бюджетов субъектов РФ.

Бюджетные обязательства субъектов Федерации и муниципальных образований исполняются практически в полном объеме — доля кредиторской задолженности в расходах по стране не превышает 0,88%.

Повышается уровень бюджетной дисциплины, существенно снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов РФ требований Бюджетного кодекса. Региональные бюджеты в основном сбалансированы, с дефицитом в 2007 г. исполнены бюджеты в 36 субъектах России, причем уровень дефицита соответствует требованиям Бюджетного кодекса.

Более 95% объема межбюджетных трансфертов распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.

Изменение порядка определения объема средств Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, позволило обеспечить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Принят ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным кодексом РФ закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости от степени их дотационности. В целях стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к наращиванию доходной базы уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился в результате роста налоговых поступлений.

Системной стала методологическая помощь регионам и муниципальным образованиям по совершенствованию управления бюджетным процессом: разработаны проекты типовых нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендаций для регионов и муниципальных образований.

Действенным стимулом проведения ответственной финансовой политики являются субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными финансами с поощрением субъектов Федерации.

Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;

формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований;

формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами. 

Приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий