Организация казначейского исполнения бюджетов на региональном и муниципальном уровне

      Для повышения эффективности процесса исполнения федерального, региональных и местных бюджетов необходимо в развитие положений Бюджетного кодекса РФ принятие федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, cодержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.

      Кроме того, целесообразна разработка рекомендаций по отдельным процедурам казначейского исполнения бюджета, которые являлись бы образцами для принятия собственных нормативно-правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

      В Бюджетном кодексе РФ финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета урегулирован главой 26 «Основы государственного и муниципального контроля», в которой содержатся самые общие положения, в частности, установлены субъекты финансового контроля, в числе которых названы федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом указано, что конкретные формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти и органами местного самоуправления устанавливаются, кроме Бюджетного кодекса РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь положения о финансовом контроле, осуществляемом финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, не отражая специфики рассматриваемого контрольного воздействия в сфере казначейского исполнения бюджета.

      Только  в отношении федерального казначейства отдельной статьей (ст. 267 Бюджетного кодекса РФ) установлено, что оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

      Норм, определяющих основы финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение региональных и местных  бюджетов, в Бюджетном кодексе РФ не содержится. Не нашла отражения данная разновидность финансового контроля и в региональном и местном законодательстве [14].

      В целом бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные, положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Подобное положение во многом объясняется отсутствием в настоящий момент концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве об отдельных разновидностях государственного финансового контроля (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.). 
 
 
 
 
 

      2 ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ  СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ  И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ 

     2.1 Система региональных органов казначейства: основные задачи, функции, полномочия и права 

     Обслуживать исполнение региональных бюджетов могут  как их собственные казначейские органы, так и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мере реализуемых на практике варианта исполнения региональных бюджетов: первый – это обслуживание исполнения регионального бюджета через создание в структуре финансовых органов региона казначейства для обслуживания этого бюджета; второй вариант – обслуживание исполнения территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий – смешанный – частичное обслуживание исполнения региональных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.

     Вопрос  казначейского исполнения региональных и местных бюджетов рассматривают  также с позиции организации  самого процесса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования расходов бюджетов.

      В настоящее время в Российской Федерации ряд регионов создали свои органы казначейства либо организовали казначейские отделы на базе финансовых органов региона. Многие регионы заключили соглашения с территориальными органами Федерального казначейства на обслуживание исполнения своих бюджетов. В некоторых регионах обслуживание исполнения бюджетов осуществляется через территориальные органы Федерального казначейства только в части получения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Причем для выбора названного варианта существуют определенные законодательные нормы.

     Однако  на практике возникают законодательные  противоречия обусловленные тем, что  в федеральную законодательную  базу вносятся различные изменения, касающиеся обязанности определенных субъектов обслуживать исполнение своих бюджетов тем или иным образом. Это касается, прежде всего, высокодотационных регионов, которые обязаны обслуживать исполнение своих бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства. Список высокодотационных бюджетов утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот список претерпевает изменения и возникает закономерный вопрос: что делать тем регионам, которые уже начали обслуживать исполнение своих бюджетов через свои казначейства, а не через территориальные органы Федерального казначейства, а на следующий год оказались в списках высокодотационных регионов?

     В настоящее время большинство  субъектов Российской Федерации  практически лишены достаточных  собственных источников доходов. Налоги, которые дают основную сумму дохода, централизованы в федеральном бюджете. В этой связи у региональных органов власти все чаще возникают вопросы: не будет ли эта обязанность – обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства – еще одним шагом по пути полного подчинения регионов центру, который будет способствовать усилению так называемого «иждивенческого» настроения в регионах.

     С другой стороны, территориальные органы казначейства за время, прошедшее с момента их образования, показали эффективность своей деятельности. У них есть опыт работы, профессиональные кадры, материально-техническая база. Поэтому вопрос, кому обслуживать исполнение бюджетов регионов, с точки зрения эффективности и экономности государственных средств, заслуживает самого серьезного рассмотрения [16].

     На  современном этапе осуществления  бюджетной реформы одной из поставленных первоочередных задач является переход  на казначейскую систему исполнению бюджетов всех уровней. Во всех субъектах РФ в настоящее время созданы территориальные органы Федерального казначейства для исполнения федерального бюджета, то есть процесс становления федеральной системы казначейства можно назвать завершенным.

     Управления  федерального казначейства находятся   в    непосредственном    подчинении Федерального казначейства.

     Управление  осуществляет свою деятельность непосредственно  и  через   подчиненные   ему  отделения   (отделения УФК) во взаимодействии с    федеральными  органами    исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов   Российской    Федерации,    органами    местного    самоуправления, территориальными  учреждениями Банка России,  общественными объединениями и иными организациями.

     УФК    в     своей     деятельности   руководствуется Конституцией         Российской         Федерации,         федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями  Президента Российской Федерации, постановлениями   и   распоряжениями Правительства   Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской  Федерации и органов  местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам исполнения  соответствующих бюджетов,   нормативными   правовыми  актами Министерства    финансов  Российской   Федерации,  правовыми актами Федерального казначействами.

     Управление   и   отделения   УФК  являются  юридическими лицами, имеют бланк  и печать с изображением Государственного герба Российской  Федерации  и  со  своим  наименованием,  иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Финансирование   расходов   на   содержание Управления осуществляются за счет средств федерального бюджета.

     Основными задачами деятельности Управления являются:

• кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
• кассовое   обслуживание   исполнения   бюджета   субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным     законодательством     Российской Федерации и с   соответствующими соглашениями, заключенными Управлением     с     органом     исполнительной     власти     субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления;
• иные задачи, установленные законодательством Российской Федерации.

     УФК в соответствии с возложенными на него задачами и в пределах своей компетенции выполняет следующие функции в установленной сфере деятельности:

• открывает  в   учреждениях   Банка   России   и   кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
• открывает и ведет лицевые счета для учета операций со средствами      федерального      бюджета,      со      средствами  от предпринимательской   и   иной   приносящей   доход   деятельности, обслуживаемым Управлением    распорядителям    и    получателям средств федерального бюджета;
• доводит до обслуживаемых Управлением распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями средств федерального бюджета, показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования и их изменения;
• ведет реестр обслуживаемых Управлением распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет    учет    операций    по    кассовому    исполнению федерального    бюджета    на    территории    субъекта    Российской Федерации;
• осуществляет     распределение     доходов     от     уплаты федеральных    налогов,    сборов    и    иных    поступлений,    между бюджетами    бюджетной    системы    Российской    Федерации    в соответствии    с        законодательством    Российской    Федерации, законами  субъекта Российской  Федерации  о  бюджете  субъекта Российской   Федерации   и   правовыми   актами   представительных органов   местного   самоуправления   о   бюджете   муниципального образования;
• осуществляет   прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации;
• осуществляет учет операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, проводимых       распорядителями       и       получателями       средств федерального бюджета, обслуживаемыми Управлением;
• осуществляет учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета находящимися на территории субъекта      Российской      Федерации      получателями      средств федерального бюджета;
• составляет и представляет в установленном порядке в Федеральное   казначейство   отчетность   о   кассовом   исполнении федерального    бюджета    на    территории    субъекта    Российской Федерации    и    исполнении    принятых    Управлением    на    учет бюджетных   обязательств,   подлежащих   оплате   за   счет   средств федерального бюджета, а также иную бюджетную отчетность;
• осуществляет    на    территории    субъекта    Российской Федерации    в    соответствии    с    бюджетным    законодательством Российской     Федерации     кассовое     обслуживание     исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной   системы   Российской   Федерации   от   имени   и   по поручению    соответствующих    органов,    осуществляющих    сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые   счета   которых   открыты   в   установленном   порядке   в Управлении;
• осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением    операций    со    средствами    федерального    бюджета, осуществляемых   получателями   средств   федерального   бюджета, обслуживаемых Управлением;
• осуществляет      в      соответствии      с      бюджетным законодательством       Российской       Федерации       подтверждение денежных    обязательств    федерального    бюджета    и    совершает разрешительную    надпись    на    право    осуществления    расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
• осуществляет   функции   распорядителя   и   получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Управления и отделений УФК;
• организует и проводит проверки деятельности отделений УФК по выполнению ими возложенных на них задач и функций;
• применяет       в       соответствии       с       бюджетным законодательством  Российской  Федерации  меры  принуждения  к участникам   бюджетного   процесса   за   нарушение   бюджетного законодательства Российской Федерации;
• обеспечивает выполнение норм и требований по защите сведений,         составляющих        государственную        тайну         и конфиденциальную информацию, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• обеспечивает   своевременное   и   полное   рассмотрение обращений     граждан     и     направляет     заявителям     ответы     в установленный законодательством Российской Федерации срок;
• обеспечивает     мероприятия     по     мобилизационной подготовке и гражданской обороне Управления и отделений УФК;
• осуществляет    в    соответствии    с    законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и  использованию  архивных документов,  образовавшихся  в ходе деятельности Управления;
• осуществляет      иные      функции,      предусмотренные законодательством Российской Федерации.

     УФК    вправе    в    соответствии    с    бюджетным законодательством Российской Федерации:

• получать   от   распорядителей   и   получателей   средств федерального  бюджета в установленном порядке отчетность  об использовании средств федерального бюджета и иные документы и сведения,      связанные      с      получением,      перечислением      и использованием средств федерального бюджета;
• в необходимых случаях предъявлять в судебные органы иски по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;
• представлять    в    судебных    органах    на    основании доверенности,   выданной   Министерством   финансов   Российской Федерации      интересы     Министерства     финансов     Российской Федерации и интересы Правительства Российской Федерации, в случае когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации;
• осуществлять    иные    полномочия    предусмотренные федеральными    законами,     нормативными     правовыми     актами Президента   Российской   Федерации,   Правительства   Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации.

     Управление  имеет право отменять решения  отделений УФК или   приостанавливать   их   действие   в   случае   несоответствия законодательству Российской Федерации.

     Управления  и отделения УФК обеспечивают в пределах своей        компетенции        защиту        сведений,        составляющих государственную тайну.

     Руководитель  Управления  назначается   на  должность  и освобождается   от  должности Министром   финансов   Российской Федерации     по     представлению     руководителя     Федерального казначейства [2, 15] .

     2.2 Особенности казначейского исполнения  бюджета муниципального образования 

     В России сформирована особая система «пассивно-активного» казначейского исполнения бюджета. На федеральном уровне исполнение бюджета носит исключительно «пассивный» характер, местные казначейства в основном «активные». Это является преимуществом национальной казначейской системы. В случае обязательного перевода кассового исполнения местных бюджетов в систему федерального казначейства, за муниципалитетами необходимо оставить в полном объеме все права и возможности в области исполнения бюджетов. Юридическое закрепление «пассивности» федеральной казначейской системы, ее невмешательства в процесс исполнения бюджетов муниципалитетами служит залогом создания эффективной общефедеральной информационной системы исполнения консолидированного бюджета.