Необходимость и сущность региональных и местных бюджетов

Как финансовая категория региональный бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого административно-территориального образования объективно требует финансовых ресурсов, а именно, централизованного денежного фонда. Однако для любой административно-территориальной формации содержание регионального бюджета не изменяется - это доходы и расходы.

Вызывает возражение позиция А. 3. Дадашева, рассматривающего бюджет субъекта Российской Федерации (региональный) как консолидированный, который включает собственно региональный бюджет - республиканский, краевой, областной, городов Москвы и Санкт - Петербурга, окружной и бюджеты городов и районов (местные бюджеты)14.

Известно, что бюджетное законодательство Российской Федерации к понятию «консолидированный бюджет» относит «свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории» (ст.6 БК РФ). Данное понятие выделяет два существенных признака: во-первых, консолидированный бюджет представляет собой совокупность бюджетов определенной территории, то есть бюджет соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования; во-вторых, свод бюджетов определенной территории используется как финансовый инструмент для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых для бюджетного планирования и анализа бюджетной деятельности, то есть не является самостоятельной категорией экономической науки.

Отсюда в Российской Федерации можно выделить консолидированный бюджет всего государства, образуемый федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ; консолидированные бюджеты субъектов РФ, складывающиеся из государственного бюджета республики, края, области, автономной области, автономного края или города федерального значения и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ; консолидированные бюджеты муниципальных образований, состоящие из местных бюджетов территорий, образующих какое-либо муниципальное образование.

В этом смысле консолидированный бюджет субъекта РФ соотносится с региональным бюджетом (бюджетом субъекта РФ) как общее к частному, а не наоборот, как это можно предположить из определения регионального бюджета, предложенного А. 3. Дадашевым.

Считаем, что необходимо терминологически более четко разделить понятия «бюджет субъекта РФ» и «консолидированный бюджет субъекта РФ» с тем, чтобы первый термин не применялся в значении второго. В этой связи уместно однозначно называть бюджеты субъектов РФ территориальными или региональными, а сводные бюджеты - консолидированными бюджетами субъектов РФ15.

Можно сделать вывод, что в научной и учебной литературе понятие регионального бюджета является недостаточно устоявшимся. Например, М. И. Яндиев полагает, что «региональный бюджет - это фонд денежных средств, образуемый и исполняемый по расходам на основе регионального законодательного акта - закона о бюджете - уполномоченной государственной структурой...»16. Среди зарубежных ученых преобладает взгляд на бюджет как на план, отражающий ожидаемые результаты и распределяемые ресурсы в количественной форме17.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предмету ведения субъекта Федерации (ст. 15). Понятие регионального бюджета закрепляется и законодательством субъектов РФ. Например, Закон Воронежской области «О бюджетном процессе в Воронежской области» определяет бюджет субъекта как составную часть консолидированного бюджета области, предназначенную для мобилизации доходов и финансирования расходов общеобластного значения, а также оказания помощи бюджетам самоуправляющихся административно - территориальных единиц области при недостаточности их собственных доходов (п. 4 ст. 1).

Следует согласиться с В. М. Родионовой, которая относительно данных определений ставит вопрос: о какой именно форме здесь идет речь - о плановой, организационно - экономической, правовой или о всех сразу18?

Подобное определение региональных бюджетов не несет в себе должной смысловой нагрузки, что делает их фактически неприменимым и более того - оно недостаточно полно, чтобы считать раскрытой их финансовую сущность.

На наш взгляд, более содержательным представляется триединое экономическое определение бюджета, данное В. М. Родионовой: «Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития»19. И далее: «...будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории»20. Данное определение органически сочетает в себе три стороны одного явления, отражая бюджет как денежные отношения, финансовую форму существования распределительных отношений, самостоятельную категорию финансовой науки.

Однако в соответствии с требованиями государственного устройства Российской Федерации в целях гармонизации и сочетания экономических интересов регионов и муниципальных образований наряду с взаимоотношениями с хозяйствующими субъектами и гражданами устанавливаются также взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации, между бюджетом субъекта РФ и бюджетом муниципального образования, находящегося на его территории. В ходе взаимодействия бюджетов осуществляется вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетов и обеспечивается реализация целей финансово-бюджетной политики21.

Таким образом, финансовая сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, связанных с мобилизацией и использованием средств централизованного денежного фонда соответствующего территориального уровня и перераспределением его между бюджетами.

Соответственно, финансовая сторона бюджета субъекта РФ (регионального) представляет совокупность денежных отношений, складывающихся на уровне субъекта Федерации по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях образования, распределения и использования централизованного в масштабах определенного региона денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач субъекта Российской Федерации.

Признание регионального бюджета в качестве финансовой категории требует исследования качественных признаков, характеризующих данную категорию, свойств (черт), раскрывающих её специфику и позволяющих выделить ее из системы финансовых категорий. Специфичность - это главное, что отличает финансовую сущность регионального бюджета как самостоятельной категории от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, которые также являются финансовыми категориями.

Можно выделить общие черты для бюджетов независимо от уровневого положения и особенные (исключительные) черты бюджетов субъектов РФ, позволяющие выделить их из системы финансовых категорий.

Общий финансовый статус категории «бюджет» состоит в следующем:

- представляет собой форму перераспределительных  отношений, связанную с обособлением  части национального дохода в  собственность всего государства (или субъекта РФ) и её использованием  с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных образований;

- осуществляет перераспределение  национального дохода и части  национального богатства, как между  территориальными образованиями, так  и между отраслями хозяйствования;

- является средством выражения  целостной системы императивных  денежных отношений;

- сфера бюджетного распределения  занимает центральное место в  составе государственных финансов.

К особым (исключительным) чертам регионального бюджета относятся, на наш взгляд, следующие:

- имеет возможность рассчитывать  на финансовую помощь из федерального  бюджета;

- является средством регулирования  местных бюджетов.

Окончательно не решен и вопрос об эквивалентности бюджета. Так, по мнению Д. А. Алдахвердяна, «особенностью бюджетных отношений является их безэквивалентность в единой системе распределительных отношений»22; Я. Г, Либерман считает, что бюджетным отношениям присуща безэквивалентность, так как изъятые у предприятий в порядке платежей в бюджет средства не компенсируются им стоимостным эквивалентом в виде бюджетных ассигнований23. И. В. Можайскова утверждает, будто «государственные финансы, через каналы которых проходит подавляющая часть перераспределяемых средств, отражают... безэквивалентное движение стоимости продукта»24.

И. Д. Злобин, Л.А. Кадышев, А. М. Лендо, В. К. Сенчагов и др. считают бюджетные отношения, наоборот, эквивалентными, поскольку аккумулируемые в бюджете финансовые ресурсы затем снова возвращаются в производство25. Нам представляется, что утверждения как одних, так и других не добавляют ничего нового к характеристике бюджетных отношений.

Признаки эквивалентности и без эквивалентности присутствуют во всех бюджетных отношениях. Безэквивалентные средства (налоги) представляют большую часть бюджетных доходов, однако их безэквивалентный характер несколько условен, поскольку налоги имеют публичную возмездность (эквивалентность) и возвращаются к плательщику как общественные услуги. Более того, среди доходов бюджета есть средства, которые поступают во временное пользование, органы власти соответствующего уровня обязаны возвратить их полностью и в определенный срок (государственные кредиты, займы и т. д.). Определенные признаки эквивалентности присутствуют также у неналоговых платежей - лицензированных и регистрационных сборов, государственной пошлины, арендной платы и т. п.

Материальный аспект регионального бюджета наименее дискуссионен в научной литературе. Бюджет, как и любая другая финансовая категория, имеет соответствующее материально - вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются в бюджетном фонде соответствующего территориального уровня. В результате этого реальные бюджетные отношения получают своё выражение в потоках мобилизуемых и используемых денежных средств конкретного региона.

Общепринятой является точка зрения, что в материальном смысле бюджет, в том числе и региональный, представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на определенном территориальном уровне для обеспечения функций соответствующих органов власти26.

Функционирование бюджета, связанное с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств соответствующего территориального уровня, происходит посредством экономической формы - доходов и расходов бюджета. Это - специфические формы функционирования самого регионального бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения; они - категории отдельного (обособленного) по отношению к более общей категории - бюджету. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфические назначения: доходы обеспечивают региональные органы власти необходимыми денежными средствами, расходы распределяют финансовые ресурсы в соответствии с региональными потребностями.

Доходы и расходы бюджета занимают определенное место в логическом ряду финансовых категорией бюджета. Подобно тому, как бюджет выступает одной из объективно обусловленных общественных форм функционирования финансов и относится к финансовым категориям, так и доходы и расходы, будучи формами функционирования бюджета, относятся к бюджетным категориям. И финансовые, и бюджетные категории отличаются от общеэкономических лишь иным уровнем абстракции, степенью выражения сущности, которая может быть разного порядка - и первого, и второго, и третьего и т. д.

Региональный бюджет как сущность более сложного порядка дальше стоит от поверхности бюджетных явлений, чем категории доходов и расходов бюджета.

Финансовая сущность доходов и расходов проявляется во многих видах, при этом каждый вид имеет качественную и количественную характеристику. Качественная характеристика устанавливает назначение расходов, источник получения доходов, количественная - их величину.

Доходы и расходы регионального бюджета характеризуют его финансовое содержание; последнее представлено совокупностью разных групп бюджетных отношений, отличающихся специфическими признаками. Финансовое содержание регионального бюджета шире его сущности, поскольку последняя составляет основу содержания и представлена лишь тем главным, что есть во всех видах бюджетных отношений. Более того, финансовое содержание включает всю совокупность внутренних элементов, входящих в региональный бюджет; выражает структуру этой категории.

Финансовое содержание наряду с объективными формами в области бюджетных отношений, каковыми являются доходы и расходы регионального бюджета, всегда существует и в организационных (правовых) формах, предсоставляющих внешнее проявление экономических отношений. К организационным формам в сфере бюджетных отношений относятся конкретные виды доходных поступлений и расходных назначений. Организационные формы связаны с деятельностью представительных органов власти, которые устанавливают конкретные виды бюджетных доходов и расходов, регламентируют условия и порядок их функционирования путем выработки соответствующих правовых норм, Именно благодаря правовому аспекту бюджета становится возможным использовать его в качестве финансового рычага, активного инструмента управления экономикой.