Межбюджетные отношения в РФ

      Действующая система межбюджетных отношений  ориентирована на поддержание сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, прежде всего, в краткосрочном периоде. В результате сложился существенный перекос в структуре доходов местных бюджетов, направляемых на реализацию собственных полномочий муниципальных образований, в пользу финансовой помощи, удельный вес которой по результатам исполнения местных бюджетов в 2009 году составил 46,6 %. Налоговые возможности муниципальных образований по-прежнему не имеют определяющего значения в формировании доходов местных бюджетов: доля местных налогов в структуре местных бюджетов очень мала – около 4 %, тогда как в Европе – порядка 50 %.

      При этом следует отметить, что вследствие значительной дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований  распределение налоговых доходов местных бюджетов по их типам характеризуется крайней неравномерностью. Основной налоговый потенциал муниципальных образований сосредоточен в городских округах (63,7%), которые составляют всего 2,2% от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации.

      Таким образом, при разработке предложений  и принятии решений по закреплению  за местными бюджетами дополнительных источников собственных доходов  необходимо учитывать такой важный фактор, как территориальная дифференциация уровня экономического развития муниципальных образований.

      С учетом изложенного, в целях укрепления финансовой самостоятельности муниципальных  образований и создания стимулов для эффективного взаимодействия местной  власти и бизнеса предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации в части закрепления за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 100%. При передаче поступлений от указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 12,9%, а объем доходов региональных бюджетов снизится на 1,6%. Таким образом, принятие предлагаемого решения значительно усилит налоговый потенциал муниципальных образований без существенных потерь для региональных бюджетов. При этом целесообразно расширить полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках упрощенной системы налогообложения.

      Устранение  существующих недостатков местных налогов необходимо реализовывать в рамках работы по введению единого налога на недвижимость, заключающего в себе существенные резервы для пополнения доходов бюджетов муниципальных образований.

      Основные  усилия по повышению финансовой самостоятельности  муниципальных образований должны предприниматься в субъектах Российской Федерации, поскольку территориальная дифференциация уровня экономического развития муниципальных образований, в том числе и по типам муниципальных образований, ставит под вопрос целесообразность закрепления на федеральном уровне за местными бюджетами дополнительных источников собственных доходов.

      Органам государственной власти субъектов  Российской Федерации следует самостоятельно расширить практику дополнительного  закрепления за местными бюджетами отчислений от региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога), а также от федеральных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (в частности, от налога на прибыль организаций). В этой связи необходимо на федеральном уровне принять ряд решений, которые позволят создать условия для эффективного разграничения доходов на региональном уровне и, как результат, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

      Целесообразно закрепить за субъектами Российской Федерации право установления единых дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, в зависимости от типов муниципальных образований, в том числе единых нормативов для городских округов, поскольку в настоящее время уровень развития налогового потенциала городских округов значительно выше уровня развития налогового потенциала поселений и муниципальных районов. В этой связи также следует предоставить субъектам Российской Федерации право законодательно устанавливать в пределах 30 процентов отчислений от налога на доходы физических лиц, предусмотренных Бюджетным кодексом, иные единые нормативы отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов, что позволит сократить бюджетную асимметрию и расходы региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

      Кроме того, необходимо наделить субъекты Российской Федерации правом устанавливать  дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от любых федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом в целях недопущения негативных (дестимулирующих) эффектов при установлении указанных нормативов отчислений целесообразно закрепить предложенный принцип справедливости межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

      По  данным Федеральной налоговой службы Российской Федерации, сумма поступлений  по региональным и местным налогам в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. составила 493,4 млрд.рублей. При этом сумма, не поступившая в бюджеты вследствие предоставленных льгот по этим налогам за 2008 год составила 321,4 млрд.рублей, из них вследствие применения льгот, предоставленных на федеральном уровне – 153,4 млрд.рублей.

      В целях уменьшения выпадающих доходов  местных бюджетов, возникающих из-за установленных на федеральном уровне льгот и изъятий из объекта  налогообложения по региональным и местным налогам, необходима поэтапная отмена (уточнение перечня) указанных льгот с учетом социальной направленности некоторых из них.

      Кроме того, целесообразно установить право  предоставления бюджетных кредитов между публично-правовыми образованиями одного уровня бюджетной системы Российской Федерации (то есть между субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями), а также наделить муниципальные образования правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется на финансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов Российской Федерации.

      Необходимо  установить в Бюджетном кодексе  требование об обязательном учете при  определении объема субвенций всех затрат, необходимых для осуществления делегированных полномочий, в том числе в полном объеме затрат на организацию их осуществления. Такое требование должно также распространяться и на иные межбюджетные трансферты, имеющие характер субвенций. Реализация данного предложения позволит избежать распространенной в настоящее время практики неполного финансового обеспечения передаваемых полномочий.

    1.3. Опыт организации межбюджетных  отношений зарубежных стран

     В процессе разработки и реализации региональной политики в Российской Федерации могут оказаться полезными знания о действующих в других странах принципах и практике взаимодействия между различными уровнями власти в финансово-экономической сфере. При всех особенностях и отличиях федеративных государств, многие из них сталкиваются с одинаковыми или схожими проблемами. Соответственно, учет зарубежного опыта важен для критической оценки действующих в РФ принципов и механизмов взаимодействия центра и регионов, а также для поисков вариантов их преобразования. Облегчается и задача прогнозирования возможных последствий тех или иных реформ. Полезные уроки можно извлечь как из успешного, так и из неудачного опыта других стран.

     Интерес к международным сравнительным  исследованиям в этой сфере возрастает во всем мире по целому ряду причин. Перечислим основные:

     Глобализация  мирового хозяйства, значительно усиливающая  взаимосвязи и взаимозависимость  между государствами и отдельными регионами государств, оказывающая  при этом многообразное и неоднозначное  воздействие на экономику, социальную сферу и деятельность властных структур различного уровня в федеративных и унитарных государствах.

     Широкое распространение идей и принципов  федерализма как одного из основных путей демократизации развития экономики  и общества, как способа государственного управления, позволяющего обеспечивать, сохранять и развивать самобытность составных частей федерации в рамках единого экономического и политического союза.

     Актуальность  изучения успешного и негативного  опыта развития и реформирования федеративных отношений в связи с обострением межнациональных конфликтов и иными кризисными явлениями в некоторых федерациях (вплоть до распада союзного государства).

     Некоторые общие сведения о федеративных государствах 

     В современных условиях особо подчеркивают ценность и обоснованность федерализма как принципа и способа управления, который позволяет сочетать единство и многообразие. В связи с этим к числу наиболее часто используемых за рубежом определений относится следующее: «Федерализм есть принцип и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственно-организованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей»5. 

     Термин  «федеративная политическая система» применяется к обширной категории  политических систем, имеющих главную особенность: в отличие от унитарных государств, где существует единственный – центральный – источник власти, в федеративных политических системах всегда имеются два (иногда и три, с учетом муниципального) уровня власти.

     В федеративных же государствах региональный уровень власти избирается населением и обладает автономией от центрального правительства в сфере своей компетенции, которая определена в конституции. В целом, по мнению экспертов международной организации Форум федераций, государства, относящиеся к числу подлинных федераций, должны обладать совокупностью следующих характерных черт:

     наличие двух (или более) уровней власти;

     зависимость каждого уровня власти непосредственно  от населения;

     наличие писаного конституционного акта, который  не может быть изменен по решению одного из уровней власти, а также необходимость согласия на изменения со стороны значительной части субъектов федерации;

     формально закрепленное в конституции распределение  между двумя уровнями власти законодательных  и исполнительных полномочий, а также источников доходов, обеспечивающих каждому уровню власти реальную автономию в определенных сферах государственного управления;

     обеспечение представительства региональных интересов  в федеральных институтах власти, как правило, в форме второй палаты федерального парламента;

     наличие высшей инстанции (в форме судов  или всенародных референдумов) для  решения спорных вопросов между  правительствами федерального и  регионального уровня;

     наличие процессов и механизмов взаимодействия между правительствами в тех сферах, где имеется совпадение и переплетение обязанностей и полномочий

     Страны  по типу государственного устройства условно подразделяются на: унитарные  и федеративные. В табл. 1.3. рассматриваются особенности межбюджетных отношений в зарубежных государствах на основе стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), произведенной по таким признакам, как общие подходы к регулированию межбюджетных отношений и соотношение ролей центральной и субнациональных властей.

Табл. 1.3.

Группировка стран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений