Коррупция: формы и причины

Коррупция: формы и причины

     Во  всех развитых странах коррупция  рассматривается как наиболее опасное  для общества явление, которое преследуется законом. Дела о коррумпированности видных политических и государственных  деятелей подвергаются широкой огласке; запятнавшие себя чиновники, независимо от ранга, вынуждены покидать посты. В ФРГ для должностного лица, получившего  взятку, предусмотрено наказание  сроком до шести лет; во Франции –  до 10 (правда, с возможностью замены на денежный штраф в размере, вдвое  превышающем размер взятки). За подкуп коммерческого партнера в США  провинившийся будет осужден  на пять лет, в Японии – на семь. В  Китае взяточник может быть приговорен к смертной казни. Однако, несмотря на жесткие меры, взяточничество в  Китае остается одним из самых  распространенных преступлений, что  наносит значительный урон экономике.

     Одной из самых коррупционно независимых  признается государственная служба Канады. В Канаде придается большое  значение этическим стандартам на государственной  службе, в этой связи с точки  зрения коррупции государственная  служба в этой стране является наиболее чистой.

     Зарубежный  опыт борьбы с коррупцией.

Государственные служащие

     В обыденном понимании коррупция  связывается, прежде всего, с государственной  службой. Несмотря на существующую тенденцию  распространять антикоррупционное  законодательство и на другие сферы - представительную власть и администрацию  корпораций - наиболее детально разработанными остаются законы, направленные на борьбу с коррупцией в среде государственных  должностных лиц. Действительно, государственные  служащие, обладая значительным объёмом  дискреционных полномочий и зачастую действуя бесконтрольно, имеют все  возможности использовать должностное  положение в своих интересах  и, следовательно, вопреки интересам  государства.

     Законодательство  о государственной службе в западных государствах отличается единообразием. Круг стандартных запретов, ограничений  и предписаний содержится в законах  всех демократических стран. Все  эти меры зарекомендовали себя как  относительно эффективные при условии  их строгого исполнения. К этому  опыту сейчас обращаются и государства  Восточной Европы и Азии. Интерес  для анализа представляет собой  организация государственной службы в демократических странах, сравнимых  с Россией по размеру управленческого  аппарата. Таковых можно насчитать  немного: США, Канада, Германия, Франция, Великобритания. Но в Англии и Франции  настолько силен элемент традиционности, что национальные особенности не дают возможности использовать их опыт в полной мере. Чиновничество в  этих странах составляет особую, достаточно изолированную касту, существует особая система образования и подготовки к госслужбе, есть и другие особенности. Опыт же США, Германии и Канады представляется более реализуемым в российских условиях.

     17 октября 1990 года был подписан  исполнительный приказ Президента  США. Он подтвердил ранее принятые, но модернизированные акты, с  помощью которых были введены  в действие обязательные для  всех чиновников исполнительной  власти США общие принципы  этического поведения членов  правительства и госслужащих.  По существу данные принципы  представляют собой довольно  конкретные юридические и морально-этические  требования, предъявляемые к чиновникам  высшего ранга и рядовым госслужащим. 

     Приказ  гласит: “государственную службу следует  рассматривать как такую сферу  деятельности, из которой исключены  какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга”

     Госслужащие “ не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых  предполагается использование закрытой правительственной информации или  использовать такого рода информацию в личных целях”.

     Служащим  категорически запрещается в  какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки  от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких либо официальных  действий, имеющих вместе с ними какие либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в  котором работают эти служащие. Не разрешается также принятие подарков и от лиц, интересы которых в значительной степени зависят от выполнения или  невыполнения этими служащими своих  должностных обязанностей.

     В обязанность служащим вменено докладывать  “в соответствующие инстанции обо  всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.”

     Традиционно ограничены возможности получения  дополнительного дохода сверх основной зарплаты. Чиновники, назначаемые Президентом  США, вообще не могут получать “какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей.”

     Исполнительный  приказ строжайше предписывает всем служащим Белого Дома и других исполнительных ведомств не позднее 90 дней со дня вступления в силу данного приказа предоставить руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую  информацию:

a) Список  наименований всех корпораций, компаний, фирм и других форм организации  бизнеса, организаций, не преследующих  цели получения прибыли, а также  общеобразовательных и других  институтов, с которыми служащий  непосредственно или через жену, несовершеннолетних детей или  других членов его семьи в  настоящий момент имеет дело. Под “делом” в данном случае понимается “любой сохраняющийся финансовый интерес и любые связи” чиновника с этими организациями независимо от того, в каком качестве он выступает.

б) Согласно прилагаемой форме, от чиновника  требуется предоставление списка всех его личных кредиторов, кредиторов его жены, малолетних детей и других, проживающих вместе с ним членов семьи.

в) Информация о наличии у всех вышеуказанных  лиц недвижимой собственности.

г) О  своих “длящихся” коммерческих, финансовых и иных интересах.

     Проверкой занимается специально назначаемые  в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости  могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих  чиновников, проводить расследование. Для чиновника последствия обнаружения  допущенных им нарушений могут выразится  в виде применения к нему одной  из следующих мер воздействия:

- частичная  или полная дисквалификация

- перемещения  на низшую ступень

- предложение  прекратить “конфликтные” финансовые  связи

     При серьезных нарушениях возможно привлечение  к уголовной ответственности.  

     В ФРГ госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Актуальная проблема борьбы с коррупцией - соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам), даже в суде. Разрешение такого рода дает руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе давать только правление учреждения или уполномоченный им госслужащий. Закон закрепляет обязанность госслужащего заявлять о ставших ему известными уголовно наказуемых деяниях.

     Повышенные  требования и ограничения, связанные  с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующим государственным  жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение  по службе, а также достойный уровень  жизни.

     Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью  лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в  деятельности правления, наблюдательного  совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой  другой правовой формы.

     Если  по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая  связана с его служебной деятельностью (в последние пять лет перед  окончанием службы), он должен заявить  об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она  наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных  правоотношений.

     Подробно  регламентированы и последствия  невыполнения или ненадлежащего  выполнения госслужащими возложенных  на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного  права) считается совершившим служебный  проступок, если он виновен в нарушении  исполнения возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок  привлечения служащих к ответственности  за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о  правовом положении государственных  служащих и Законом о федеральных  служащих.  

     А как же обстоит дело в России? Обратимся к федеральному Закону "Об основах государственной службы РФ" 1995 г., который с 6ольшими трудностями  разрабатывался и принимался около 5 лет. В его ст. 11 и 12 определены важные ограничения для чиновников, связанные  с государственной службой, и  обязанности ежегодного представления  ими сведений об имуществе. Из 12 пунктов  ограничений в 10 предусматриваются  меры, предупреждающие коррупцию. Но этот закон, как и ранее действующее  Положение о федеральной госслужбе, утвержденное Президентом, распространяется только на обслуживающий персонал (государственные  должности категорий "Б" и "В"). Вне его юрисдикции остаются государственные  должностные лица категории "А", руководители законодательной и  исполнительной власти, депутаты, министры, судьи и многие другие высокие  чиновники федерального и регионального  уровней. Предусматриваемый контроль за имущественным положением должностных  лиц названных категорий касается только их самих и не распространяется на их близких родственников, тогда  как хорошо известно, что приобретаемую  собственность коррупционеры оформляют  не на себя.  

Парламентская коррупция

     Борьбе  с парламентской коррупцией на Западе уделяется не меньше внимания, чем  борьбе с коррупцией госслужащих. В  нашей же стране это направление  обделяется вниманием законодателей. В самом деле, принятие соответствующего законодательства требует недюжинного  самопожертвования от депутатов  и членов Совета Федерации.

     Законодательство  Канады, в известной мере признавая  право бизнеса участвовать в  политической жизни страны (и в  этом отношении являясь более  либеральным, чем законодательство России), особенно во время парламентских  выборов, нацелено на то, чтобы это  участие протекало в строго очерченных рамках. Связи парламентариев с миром  бизнеса являются в современной  Канаде объектом скрупулезного административно-юридического регулирования, в первую очередь  по таким параметрам, как совмещение депутатских и предпринимательско-менеджерских о6язанностей, владение ценными бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными компонентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, является гласность и отчетность.

     В Канаде законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются  нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а  также на правительство.

     Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму парламентской  коррупции - взяточничество - к нарушению  конституции и акту государственной  измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так  и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания  его виновным в суде.

     Конституционное право Канады содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения  парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов  парламента разными видами предпринимательской  деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования  депутатами служебного положения в  корыстных целях.

     Рядовые парламентарии официально сохраняют  право владеть и распоряжаться  ценными бумагами, занимать, посты  в корпорациях, но данное разрешение о6ставлено целым рядом регламентирующих условий. Все депутаты обязаны ежегодно сообщать в письменном виде подробные  данные о компаниях, в которых  они являются директорами, менеджерами  или служащими, а также о корпорациях  или фондах, ценными бумагами которых  они владеют: необходимо указывать  адреса фирм, общий характер их деятельности, обороты, прибыльность, участие в  правительственных контрактах, экспорте и импорте и т.д. Участвовать  в деятельности корпораций, имеющих  контракты с правительством Канады, разрешается лишь лицам, впервые  избранным в парламент, и то при  условии, что стоимость работ  по таким контрактам не превышает 1000 долларов ежегодно. Депутаты, заседающие в парламенте в течение двух и  более сроков, не вправе иметь в  какой-либо форме отношение к  выполнению правительственных контрактов. Нарушение установленных норм наказывается штрафом до 10 тыс. долларов. Кроме  того, депутат, получивший в обход  закона прибыль от выполнения правительственного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну сумму, равную упомянутой прибыли, отказаться от дальнейшего  участия в контракте и выйти  из правления корпорации. В противном  случае он немедленно лишается места  в парламенте, которое автоматически  становится вакантным.