Источники и методы погашения государственного долга

1.2 Основы управления государственным долгом, источники и методы погашения

Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом заключается в следующем:

1. формирование политики в отношении государственного долга;
2. установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);
3. определение основных направлений и целей воздействия на микро– и макроэкономические показатели;
4. установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.[5, c 140]

К основным методам управления государственным долгом следует отнести (рис. 1.1.):

1. Рефинансирование — погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Рис. 1.1. Методы рефинансирования государственного долга

Аннуляция подразумевает полную отмену долга (применяется лишь в случае полного банкротства государства как должника).

Пролонгация — это удлинение сроков долга и погашения процентов.

Секьюритизация — это перепродажа облигаций госзаймов на открытом рынке (фондовой бирже).

Капитализация — это реструктурирование гособлигаций в частные акции через их перепродажу на бирже.

2. Конверсия — изменение размера доходности займа, например, снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.
3. Консолидация — увеличение срока действия уже выпущенных займов.
4. Унификация — объединение нескольких займов в один.
5. Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства.
6. Аннулирование долга — отказ государства от долговых обязательств.
7. Реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Система управления государственным долгом – это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование его размера, стоимости и структуры.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

• разработка программы заимствований на следующий год, которая является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;
• процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;
• исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:

1. своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;
2. проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;
3. осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;
4. контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;
5. контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;
6. экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;
7. экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.[3, c 356]

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов. Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.[8, c38]

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное его отсутствие – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране. На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики. В свою очередь, последняя является составной частью социально-экономической политики государства.

1.3 Проблемы управления государственным долгом

Изучение теоретических основ о государственном долге и управлении им дает нам возможность рассматривать управление государственной задолженностью в двух аспектах, а именно, в общем и оперативно-техническом.

Оперативно-техническое управление государственным долгом представляет собой совокупность мероприятий, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском и размещением государственных ценных бумаг, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, проведением консолидаций и конверсий займов, а также мероприятий по регулированию рынка государственных ценных бумаг. В данном случае операции по управлению государственным долгом осуществляются агентами правительства: Центральным банком и Казначейством (Министерством Финансов). Выполняя агентские функции, эти 2 инстанции призваны помогать правительству определить наилучший момент выпуска государственных облигаций, их цену, дюрацию и другие характеристики, обеспечивающие привлекательность долговых обязательств государства для инвесторов. Чтобы успешно справляться с этой задачей данные органы должны располагать достоверной, достаточной и своевременной информацией о состоянии экономики, денежном обращении, движении кредитных ресурсов и т.д. Помимо необходимости быть предельно информированным, также крайне важно для агентов правительства уметь прогнозировать.

Следует заметить, что операции по управлению государственным долгом тесно связаны с такими мерами в этой области, как конверсия, консолидация, унификация. Все эти мероприятия обусловлены возможностью государства уточнять или изменять первоначальные условия займа. Так, изменение первоначальных условий займа, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при проведении конверсии правительство меняет ставку номинального процента. Изменение условий займа, касающееся его сроков (например, превращение краткосрочных обязательств в средне- и долгосрочные) называется консолидацией государственного долга. Консолидация займов, как правило, проводится одновременно с их унификацией, то есть объединением нескольких займов в один заем, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В результате этой операции образуется консолидированный долг.[14, c 58]

Общее управление государственным долгом тесно связано с формированием экономической политики государства в отношении его заемной деятельности. Как составная часть государственной экономической политики, управление государственным долгом является прерогативой правительства и законодательных органов и заключается в следующем:

1. формирование государственной политики в отношении внутреннего и внешнего государственного долга, выбор долговой стратегии;
2. определение границ государственного долга;
3. регулирование состава и структуры государственного долга;
4. определение основных направлений и целей влияния на определенные макро- и микроэкономические параметры;
5. определение целесообразности финансирования государственных инвестиционных проектов и социальных программ за счет кредитов и займов.

Весьма интересной представляется проблема управления структурой и составом государственного долга. Этот аспект управления государственным долгом к общему управлению, то есть к управлению на уровне государственной политики, поскольку ориентированность на внутреннее или внешнее кредитное финансирование, краткосрочное или долгосрочное, в целом определяется проводимой бюджетно-налоговой политикой государства. Управление структурой и составом государственного долга является элементом государственного регулирования экономики. Изменение состава долговых обязательств наряду с проводимой Центральным банком денежно-кредитной политикой является инструментом коньюнктурной государственной политики и подчинено целям достижения стабилизации экономики. При этом управление составом и структурой государственного долга преимущественно ориентируется на макроэкономические цели.[15, c240]

Из возможных вариантов, не претендуя на охват всех нюансов, отметим наиболее распространенные и общепринятые меры по регулированию структуры государственного долга.

1. правительство может принять решение о замене долгосрочных государственных ценных бумаг на кредит эмиссионного банка. Такое изменение долговой политики государства обладает таким же эффектом, как и осуществление экспансивных операций на открытом рынке. В результате такой операции, вероятно, повысится ликвидность и произойдет понижение процентных ставок. Обратная операция, то есть переход от финансирования государственных расходов посредством кредитов Центрального банка к финансированию путем выпуска долгосрочных государственных облигаций, очевидно будет иметь противоположный эффект: понижение ликвидности, повышении процентных ставок, что в конечном итоге может привести к вытеснению частных инвестиций.
2. государство может изменить свою долговую политику и перейти на финансирование своих расходов путем привлечения иностранных кредитов, отказавшись от внутренних заимствований в форме долгосрочных обязательств. Получение иностранных кредитов и обмен предоставленных средств на национальную валюту путем продажи ЦБ РФ по фиксированному курсу имеет такой же экспансивный эффект и ведет к увеличению объема денежной массы, как это имело бы место при прямых кредитах Центрального банка правительству. Эта операция подразумевает не только привлечение зарубежных кредитов, но и погашение обращающихся на внутреннем рынке долгосрочных государственных бумаг, которое повышает ликвидность в частном секторе и влияет стимулирующее.
3. государство может изменить форму финансирования своих расходов путем обмена долгосрочных ценных бумаг правительства на краткосрочные, в результате чего портфели инвесторов получат дополнительную ликвидность. В целом процесс замены долгосрочного финансирования на краткосрочное действует экспансивно, но в меньшей степени, чем кредиты эмиссионного банка.

Варианты управления структурой и составом государственного долга многообразны. Исходя из возможностей регулирования и связанных с этим влияний на экономику, можно считать вполне оправданным использование управления структурой и составом госдолга в качестве инструмента стабилизационной политики государства.[14, c67]

Другим важнейшим аспектом управления государственным долгом, является установление границ государственной задолженности. Следует заметить, что в современной отечественной и зарубежной экономической науке вопрос о границах государственного долга остается дискуссионным. Однозначного ответа на вопрос, каким должен быть предел государственного долга нет, да и вряд ли представляется возможным дать конкретный и абсолютно точный в количественном отношении ответ на данный вопрос. Хотя имеет смысл упомянуть, что в мировой практике допустимым пределом считается размер совокупного государственного долга, который не должен превышать 60% ВВП. Но это лишь общепринятый ориентир. Государство может столкнуться с серьезными долговыми проблемами при сравнительно невысоких и (казалось бы) не угрожающих размерах государственной задолженности.[6, c11]

Исследование данной проблемы позволяет сделать выводы о том, что существуют законодательные, экономические и бюджетные границы государственного долга. Так, попытки законодательного ограничения, как количественного, так и качественного, государственного долга находят свое отражение в постановлениях правительства и других государственных органов. Ограничения на использование долгового финансирования государственных расходов могут быть законодательно оформлены в виде статей Конституции, специальных федеральных законов о государственном долге, отдельных положений законов о федеральном бюджете на конкретный год, статей в законе о ЦБ РФ (относительно ограничения использования кредитов эмиссионного банка для финансирования бюджетных дефицитов), постановлений Минфина, Казначейства, Центрального банка и других инстанций, регулирующих фондовый рынок (относительно регулирования рынка государственных бумаг).

Экономические границы государственной задолженности заключаются в том, что вероятность дестабилизирующего воздействия государственного долга на экономику ограничивает возможности государства в использовании долгового механизма в финансировании своих расходов. Важным моментом в данном случае является способность государственной задолженности оказывать воздействие на основные макроэкономические показатели: темпы экономического роста, состояние денежного обращения, уровень процентных ставок и т.д. То есть, как уже отмечалось, правительство может использовать государственный долг в качестве инструмента регулирования экономики.