Бюджетные учреждения понятие, признаки, виды, правовой cтатус

Согласно закону автономное учреждение - это "некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами". [5] 

Важно понимать, что указанные наименования учреждений - автономное, бюджетное и казенное - являются лишь типами внутри единой организационно-правовой формы юридического лица (учреждения).  [10]

Бюджетные учреждения отличаются друг от друга своим правовым статусом, т. е. теми возможностями, которые получит их администрация для осуществления своей деятельности. Если говорить кратко, то казенное учреждение будет максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, однако получит финансовые гарантии от учредителя. Бюджетное и автономное учреждения будут иметь больше возможностей для осуществления самостоятельной деятельности, однако на них ляжет и больший груз ответственности, поскольку учредитель не будет предоставлять им финансовых гарантий. Различия между учреждениями новых типов можно представить в виде таблицы приложения A.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. [4] Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц. [4]

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления)и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить имущество, указанное в законе, в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника [4]

Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, оно вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом [4].  При этом автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить недвижимое имущество, а также находящееся у него особо ценное движимое имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц, за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда [4]При анализе данных определений следует обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, казенное учреждение может быть создано не только для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

В то же время бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг. В определениях бюджетного и автономного учреждений про возможность исполнения ими государственных (муниципальных) функций не упоминается. Таким образом, если на учреждение планируется возложить не только выполнение работ или оказание услуг, но и исполнение государственных (муниципальных) функций, тип такого учреждения должен быть казенным.

Во-вторых, все три типа учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.

В-третьих, в определении казенного учреждения даже не упоминается про сферы, в которых оно может быть создано, т. е. оно изначально может действовать в любых сферах. Бюджетное же учреждение создается в определенных сферах, перечисленных в Законе № 83-ФЗ. Необходимо отметить, что речь идет о неограниченном перечне. Однако перечисление задает примерное направление для понимания того, в каких сферах должно работать бюджетное учреждение. Если их проанализировать, то можно сделать вывод, что это основные сферы, в которых государство финансирует оказание услуг, выполнение работ для населения.

Что касается автономного учреждения, то оно может быть создано только в строго ограниченных случаях. Изначально, при принятии Закона № 174-ФЗ, перечень сфер, в которых допускалось создание автономных учреждений, был ограничен. Позднее в закон внесли изменения, и перечень стал открытым. Данное решение привело к появлению большого числа автономных учреждений, которые фактически являлись коммерческими юридическими лицами. Цель их создания заключалась в том, чтобы обойти нормы законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. [10]

Принципы функционирования и правовой статус казенных учреждений, совпадают с принципами и правовым статусом ныне действующих бюджетных учреждений, с ограничением, выраженным в том, что казенные учреждения с 1 января 2011 года полностью лишены права самостоятельно распоряжаться  денежными средствами, полученными в результате осуществления ими приносящей доход деятельности, в отличие от бюджетных и автономных учреждений, и обязаны всю полученную ими выручку от приносящей доход деятельности (после уплаты налогов и сборов) перечислять в доход соответствующего бюджета. В части казенных учреждений, если учредитель принял решение о его создании (в том числе путем изменения типа), он может учитывать объемы доходов, полученных последним от приносящей доход деятельности, при формировании бюджетной сметы казенного учреждения на следующий год. Принципы и параметры увеличения сметного финансирования для казенных учреждений, оказывающих платные услуги и приносящие доход в бюджет соответствующего уровня, могут быть специально определены учредителями. Что касается новых бюджетных учреждений, то таким учреждениям предоставлено больше свободы и самостоятельности в плане распоряжения имуществом, закрепленным за ним, и использования доходов, полученных от приносящей доход деятельности. При этом собственники (учредители) новых бюджетных учреждений не несут ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. [5] Бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом. Основным объединяющим признаком для всех бюджетных учреждений является то, что учредителем такого учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование. [4] Другим общим признаком для бюджетных учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение   вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе. [9]

2. Содержание и организация финансового контроля в    бюджетных и автономных учреждениях

Финансовый контроль в бюджетных учреждениях - это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности бюджетных учреждений.

Проведение контрольных мероприятий направлено на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, результативности вложений средств. Выводы и предложения по результатам контроля должны использоваться на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.

Включение процедур контроля эффективности в бюджетный процесс требует проведения аудита эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии, а также более широкого использования процедур среднесрочного планирования.

Организация финансового контроля включает следующие элементы:

• система органов, осуществляющих финансовый контроль (субъекты контроля),
• сфера контрольной деятельности указанных выше органов (объекты контроля),
• правовое регулирование отношений между субъектами и объектами контроля (правовая основа),
• формы и методы финансового контроля,
• руководство контрольно-ревизионной работой.

Разновидностью финансового контроля являются государственный и муниципальный финансовый контроль. В литературе также выделяются такие виды финансового контроля, как аудит, общественный и внутренний контроль.

Система государственного и муниципального финансового контроля основывается на положениях раздела IX Бюджетного кодекса РФ. Государственный финансовый контроль включает контроль за:

• исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов,
• организацией денежного обращения,
• использованием кредитных ресурсов,
• состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов,
• за предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Субъекты финансового контроля.

В соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий государственный финансовый контроль возлагается (субъекты контроля) на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Федеральное казначейство и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), ФНС России, ФТС России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Все многообразие субъектов финансового контроля на государственном и муниципальном уровне можно классифицировать как:

• органы государственного финансового контроля законодательных и представительных органов власти (Счетная палата Российской Федерации, контрольные счетные палаты законодательных собраний субъектов Российской Федерации и муниципальных образований);
• органы государственного финансового контроля уполномоченных исполнительных органов власти (Минфин России, Федеральной казначейство, Росфиннадзор, ФНС России, ФТС России, Центральный банк Российской Федерации, Контрольное управление Президента Российской Федерации, финансовые и контрольно-ревизионные органы субъектов Российской Федерации и местных органов власти);
• структуры внутреннего финансового контроля (или  органы внутреннего финансового аудита) исполнительных органов власти и органов местной администрации, распорядителей (администраторов) и получателей средств бюджетов). К ним можно отнести специальные созданные соответствующими министерствами и ведомствами финансовые и иные инспекции, а на уровне учреждения - внутренние проверочные комиссии.

Свою деятельность субъекты финансового контроля осуществляют на основании принципов законности, независимости, объективности, ответственности, гласности и системности.

Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены Бюджетного кодекса РФ. [1]

 Счетная палата Российской  Федерации, контрольно-счетные органы  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  также осуществляют бюджетные  полномочия по:

• аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств,
• экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов,
• экспертизе государственных (муниципальных) программ,
• анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации,
• подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и так далее.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), обязаны предоставлять информацию и документы, запрашиваемые Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в целях осуществления ею анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. [1]