Бюджетная система государства

      - резко возросшей нагрузкой на  финансы регионов.  В то же  время на них лежит основная  тяжесть поддержания социальной  сферы, на которую объективно  возрастает нагрузка в связи  с наметившимся сокращением реальных  доходов населения. Новая модель  государственных финансов более чем когда-либо провоцирует возникновение конфликта между центром и субъектами Федерации. 

      Таким образом, уровень исполнения доходов  и расходов свидетельствует о  пересмотре   подходов    к   формированию  бюджетных   показателей,   чему способствует новая модель государственных финансов России. Нужно сказать, что реальная стабилизация положения в бюджетной сфере может быть связана

________________________________________

¹⁵ Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.

лишь  с качественным расширением доходов  государства, основанном на повышении  эффективности в реальном секторе, сокращении не монетарных расчетов, улучшении  финансово - экономического положения товаропроизводителей, повышения уровня жизни населения, усилении контроля за финансовыми потоками во внешнеэкономической сфере.

3. Анализ  и характеристика межбюджетных отношений 

      1997 – 1998 гг. стали периодом углубления  кризиса межбюджетных отношений, который требовал реформирования. С одной стороны производилось реформирование местных финансов, а с другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов, обозначилась тенденция к индивидуализации распределения финансовых ресурсов.

      Любая система межбюджетных отношений  должна ориентироваться на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Основной недостаток системы межбюджетных отношений состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.

      В настоящее время на бюджеты территорий возложено финансирование более 80 % всех затрат страны на острую социальную сферу (на среднее образование, здравоохранение, культуру, выплату пособий детям и инвалидам), а на федеральный бюджет – 20 % (на высшее  и специальное среднее образование, на учреждения здравоохранения федерального значения, на пенсии военнослужащим, проходящим по разделу «социальная политика»).

      На  региональные бюджеты также возложено  полностью финансирование всех затрат страны на жилищно-коммунальные нужды (100 %). Практически это означает, что  основная масса населения зависит  от региональных бюджетов.

      При этом наиболее устойчивые доходы закреплены за федеральным бюджетом: НДС –85 % всех поступлений, акцизы на нефтепродукты – 100 %, таможенные пошлины – 100 %. В тоже время за региональными бюджетами закреплены трудно образуемые и трудно собираемые доходы: подоходный налог с физических лиц – 85 % налога по стране и налог на прибыль – две трети от всего налога (сейчас более половины всех предприятий и организаций являются убыточными).

      При последующем распределении расходов между областными и местными бюджетами, расходы на социальную сферу и жилищно-коммунальные нужды в основном перекладываются дальше, вниз – на районные и сельские бюджеты, а их доходовая часть формируется в значительной части за счет подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль.

      Следует отметить, что совершенно не спасает положение относительно не большая финансовая помощь регионам со стороны федеральных органов, которая из года в год сокращается. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1997 году формировался за счет 15 %, а в 1998 и 1999 гг. – 14 % от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин. Доля каждого из субъектов РФ в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена в определенных размерах.

      Распределение финансовой помощи регионам, а внутри регионов – муниципальным образованиям остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи распределяется без утверждения в соответствующем  бюджете. «Формализованная» же часть финансовой поддержки фактически ориентируется на восполнение превышения расходов над доходами, причем те и другие оцениваются на основе  скорректированных отчетных данных. Ряд регионов добились и добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета самые различные льготы и привилегии. 

      Наиболее  тяжелой проблемой являлась ситуация с выплатой заработной платы из региональных и местных бюджетов.

      Впервые эта проблема возникла в 1996 г. К середине 1997 г. она приобрела одновременно острый и массовый характер. По состоянию на 1 июля 1997 г. задержки по выплате зарплаты из бюджетов регионов в среднем достигли 2,5  месяцев. На федеральном уровне были приняты решения по погашению этой задолженности. Регионы получили ссуды на общую сумму 15 трлн. руб. ли почти 40 % годового объема фонда трансфертов. В результате к началу 1998 г. во всех регионах долги по зарплате были выплачены.

      Однако  в 1998 г. они начали расти снова, достигнув  к декабрю почти 16 млрд. руб. (здесь и далее в новом масштабе цен). В среднем зарплата задерживается на 2,6 месяца, а в 21 регионе – более чем на 4 месяца. В Республике Алтай задержки составляют 7,8 месяца, в Кировской области – 5 месяцев, не имели же долгов по зарплате только три субъекта Федерации – Москва, Санкт-Петербург и Самарская область.

      Причины, которые на протяжении последних  лет воспроизводят этот кризис, носят  системный характер. Без их устранения никакие вливания из федерального бюджета  в бюджеты регионов ситуацию принципиально не изменят.

      Первая  причина – нереальные бюджеты. По итогам 10 месяцев 1998 г. доходная часть  бюджетов субъектов Федерации в  среднем была исполнена на 64 %, и  только 6 территорий вышли на запланированные  показатели. Соответственно исполнение региональных и местных бюджетов идет в режиме хронического секвестра и дефолта.  Безусловно, здесь сказалась и лбщеэкономическая ситуация, но задолго до ее ухудшения во многих регионах бюджеты были утверждены со значительным дефицитом, причем без определения источников его покрытия.

      При этом социальные платежи далеко не всегда получают приоритет. По расчетам Минфина, практически все субъекты Федерации имеют реальную возможность  направлять на выплату зарплаты и  погашение задолженности 40 % своих  текущих доходов, включая федеральные трансферты. Фактически же на эти цели направлялись лишь 25 %. Даже получаемая из центра помощь далеко не всегда идет на выплату зарплаты (например, в Бурятии на выплату зарплаты было направлено лишь 63 % полученных трансфертов, в Алтайском крае – 75 % и т.д.).

      Значительную  часть расходов региональных и местных  бюджетов вряд ли можно назвать оправданной.

      За 10 месяцев 1998 г. субсидии жилищно-коммунальному  хозяйству составили 15 % расходов консолидированных  бюджетов субъектов Федерации – почти столько же, сколько расходы на зарплату. Согласно федеральному стандарту, в 1998 г. население должно было оплачивать не менее 50 % расходов на жилищно-коммунальные услуги. Вышли же на этот уровень только 33 региона. В Саратовской, Камчатской, Тульской, Воронежской, Тульской областях население оплачивало менее 35 % жилищно-коммунальных услуг. По некоторым оценкам, годовой резерв экономии бюджетных расходов по этой статье достигает 15 млрд. руб., то есть равен объему накопленной за 1998 г. долгов по зарплате. Для его использования необязательно повышать уровень коммунальных платежей – нужно работать с ценами и тарифами коммунальных предприятий, и ряд регионов это успешно делают (напримкр, Вологодская и Смоленская области).

      Большинство регионов на фоне растущей задолженности по зарплате продолжают финансировать капитальные вложения. В ряде регионов их удельный вес в расходах превышает 10 %.

      Еще труднее понять, почему регионы выдали (по состоянию на 1 ноября 1998 г.) из своих  бюджетов ссуды предприятиям на общую сумму 12 млрд. руб., причем возврат составил лишь 7 млрд. руб.

      Есть  резервы в самой социальной сфере. Многие регионы, не выплачивая текущую  зарплату, ввели разного рода доплаты  и надбавки. Например, в Ивановской, Камчатской, Калужской, Магаданской и ряде других областей ставки предусмотренные Единой тарифной сеткой, повышены от 16 до 80 %. Конечно это можно было бы приветствовать, если бы такие шаги не были бы заведомо невыполнимыми.

      Что касается бюджетных доходов, то в  среднем половина налоговых доходов регионов собирается зачетами и различными суррогатами, которыми нельзя платить зарплату. При этом в отдельных регионах удельный вес неденежных поступлений превышает 70 %.

      Частично  эту проблему решил налог с  продаж, который ввелся с 1 июля 1998 г. Те регионы, которые пошли на этот шаг уже ощутили весомую прибавку денежных поступлений.

      В таких условиях в 1998 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. Кроме этого было принято соглашение «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов».

      Результатом принятия этих мер большинство субъектов  Федерации сумело в 1999 г. повысить денежную составляющую доходной части бюджета. В целом по регионам, подписавшим соглашения, удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил на коней отчетного года 61,4 %, против 47,6 % сложившихся на коней 1998 г. В суммарном выражении в прошлом году общая сумма полученных доходов возросла по сравнению с предыдущим годом на 118,9 млрд. руб., в денежном выражении - на 104,9 млрд. руб.

      В 38 субъектах Федерации удельный вес доходов в денежной форме  превысил средний уровень по стране. Особо следует отметить работу, проделанную  в этом направлении, в Астраханской, Калининградской, Владимирской и Волгоградской областях, где удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил от 80 до 85,3 %.

      Как уже было сказано выше, на рост доходов  в немалой степени повлияло введение налога с продаж, сумма которого на 1 января 2000 г. составила по субъектам РФ, подписавшим соглашения, 13,3 млрд. руб. против 0,7 млрд. руб., полученных за 1998 г.

      Наряду  с ростом собственных доходов  субъектов РФ в 1999 г. значительная помощь им была оказана и из федерального бюджета. Минфин России  по поручению Правительства РФ обеспечивал перечисление средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ своевременно и в полном объеме. За 1999 г. бюджетам субъектов РФ перечислено 44,8 млрд. руб., в том числе 11,1 млрд. руб. сверх суммы, предусмотренной федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 г.».

      Кроме того субъектам РФ за 1999 г. была оказана  своевременная финансовая помощь в  виде бюджетных ссуд на общую сумму 7,2 млрд. руб. Одновременно обеспечивался возврат ранее выданных ссуд. За 1999 г. сумма возвращенных ссуд в федеральный бюджет составила 12,1 млрд. руб.

      За  два месяца 2000 г. трансферты были перечислены  в соответствии с лимитами бюджетных  обязательств на общую сумму 7,2 млрд. руб. и выданы бюджетные ссуды на кассовый разрыв при исполнении бюджетов субъектов РФ на 2,2 млрд. руб.

      В целях усиления контроля за целевым  использованием средств федерального бюджета, своевременного и в полном объеме перечисления доходов во все  уровни бюджетной системы осуществляется перевод на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства исполнения бюджетов РФ, в первую очередь – высокодотационных.

      Совместные  усилия органов исполнительной власти субъектов РФ и Правительства  РФ позволили в 1999 г. сократить кредиторскую задолженность по заработной плате  работникам бюджетной сферы в целом по стране на 7,6 млрд. руб., или на 1,2 месяца, и довести ее уровень на 1 января 2000 г. до 5,1 млрд. руб., или 0,8 месяцев.

      Если  на 1 января 1999 г. лишь Таймырский автономный округ не имел задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, то на 1 января 2000 г. эту задолженность погасили еще 19 субъектов РФ. Кроме того, в 2000 г. 10 субъектов РФ имели задолженность по заработной плате на уровне нескольких дней, а в 16 субъектах РФ эта задолженность составляла менее месяца и на данный момент времени эта задолженность погашена.

      Необходимо  отметить, что в 1999 г. субъекты РФ принимали  меры к своевременным расчетам с  государственными внебюджетными фондами. Задолженность по начислениям на заработную плату снизили 54 субъекта РФ, подписавших соглашения по оздоровлению государственных финансов, на сумму 4,1 млрд. руб.

      Была  проведена работа по экономии государственных  расходов в бюджетах  субъектов  РФ. В результате реорганизации бюджетных организаций, оптимизации численности работников бюджетной сферы были сокращены бюджетные расходы на 4,2 млрд. руб. проведено сокращение работников бюджетной сферы на 51557,3 человек, уменьшилось количество юридических лиц на 1614,5 единиц.