Проблемы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

1. Статусная асимметрия: налицо шесть различных типов государственных и «рядовых» субъектов Российской Федерации;
2. Национальная «окрашенность»: 32 субъекта Российской Федерации (около 30%) образованы по национально - этническим признакам;
3. Конструктивная неупорядоченность: несколько самостоятельных субъектов Российской Федерации входят в состав других ее самостоятельных субъектов; два субъекта Российской Федерации имеют административные центры на территории других субъектов;
4. Аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации.

     Эти характерные черты российского  «реального федерализма» фактически обуславливают  всю совокупность проблем нашего государственного устройства, в том  числе резко обостряют основной вопрос децентрализации управления - разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами общегосударственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма [7].

     Бюджетный федерализм - как финансово-правовая категория включает в себя следующие  основные признаки:

• Представляет собой форму организации правовых отношений;
• Субъектный состав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другом через свои представительные и исполнительные органы власти и управления;
• Бюджетный федерализм основывается на принципе централизма и децентрализма, и потому его непременным условием является сочетание общегосударственных, региональных и муниципальных интересов.

     Основными задачами бюджетных взаимоотношений  между центром и регионами  является:

     - Ликвидации несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;

     - Сдерживание и сокращение уровня дифференциации регионов в плане социально-экономического развития с целью сбалансированного экономического развития, не допускающего сильной межрегиональной социальной напряженности;

     - Стимулирование территориальных «налоговых усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;

     - Ориентация бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов;

     - Устранение недостатков налоговой системы.

     Все эти задачи решаются с помощью  механизма межбюджетного выравнивания. Основным инструментом механизма межбюджетного выравнивания между федеральным центром и регионами являются межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые распределяются между субъектами в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

     Совокупность  субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. Совокупность субвенций бюджетам субъектам Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

     В соответствии с федеральными законами Российской Федерации о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, основное предназначение которого - выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов. В течение нескольких лет Федеральный фонд финансовой поддержки составлял около 14 % от общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин. Распределение межбюджетных трансфертов на 2010 год, полученных из федерального бюджета, представлено в приложении 2.

     В настоящее время взаимоотношения  федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной  базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют  радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.

     Помощь  из центра не носит целевого характера, не стимулирует региональные органы управления совершенствовать свою собственную  деятельность и полнее использовать внутренние возможности хозяйства  соответствующих территорий, более  того - поощряет иждивенчество. Все  это усугубляется растущей централизацией финансовых ресурсов, провоцируемой налоговой системой. В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли в тупик. Количество регионов-доноров за последние несколько лет не только перестало увеличиваться, но за последний год их уменьшилось на 5. И это при том, что в стране за последние несколько лет наблюдался устойчивый экономический рост. Причем эти регионы справедливо возмущены тем, что не имеют никаких преимуществ по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств через федеральный бюджет от более успешно и творчески работающих регионов. 

2.2. Проблемы межбюджетных отношений регионов и муниципальных образований 

     Основные  задачи бюджетных взаимоотношений  между регионами и муниципальными образованиями аналогичны задачам  межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами.

     Главные проблемы связаны с системной  экономической и финансовой идеологией государственных властей:

• Не решен вопрос обеспечения муниципальных бюджетов собственными средствами;
• Зависимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослабевает, но даже усиливается;
• Не поставлены законодательные барьеры для сохранения муниципальной собственности;
• Не решен законодательно вопрос обеспечения муниципальных образований акциями предприятий, находящихся на территории муниципальных образований.

     Несмотря  на то, что основой устойчивости муниципальных финансов выступает  формирование собственного бюджета  муниципалитета, на современном этапе  межбюджетные отношения выходят  на первое место. Сегодня проблемы межбюджетных отношений охватывают всю вертикаль «бюджет муниципального образования - бюджет субъекта Российской Федерации - федеральный бюджет». Во многом эти проблемы порождены тем, что ни субъекты Российской Федерации, ни Российская Федерация в целом не имеют по-настоящему консолидированного бюджета. Это связано с тем, что в бюджетах более низкого уровня постоянно не хватает средств. Ежегодно возникает задача бюджетного регулирования, то есть перераспределения средств с целью обеспечения минимально необходимого уровня доходов. Налицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. В итоге Министерство финансов занимается не совершенствованием межбюджетных отношений, а лишь осуществляет перераспределение имеющиеся средства с одного бюджетного уровня на другой.

     Действующими  правовыми документами предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны гарантировать:

• Закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;
• Право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;
• Обеспечение минимального местного бюджета;
• Право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.

     Доходные  части местных бюджетов формируются  в основном не за счет собственных  доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. В результате этим бюджетам катастрофически не хватает финансовых ресурсов, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий  удельный вес средств, поступающих  в виде финансовой помощи из бюджета  субъекта Российской Федерации. В этих условиях большое число муниципальных образований являются дотационными. Именно на уровне муниципальных образований формируется финансовая картина субъекта Российской Федерации. Если дотационных муниципалитетов меньше, чем недотационных, субъект Российской Федерации считается донором. Именно конкретные муниципалитеты-доноры подпитывают и региональный бюджет, и федеральный бюджет Российской Федерации. Год от года их становится все меньше. Задача заключается в том, чтобы максимально сократить роль регулирующих налогов в формировании бюджетов, поскольку собственные источники надежнее.

     Финансовой  основой местного самоуправления является местный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений между поселениями и заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации. Данные дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки. Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций. Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из Фонда Финансовой Поддержки Муниципальных Образований не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Однако, единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России.

     Взаимоотношения регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований необходимо строить на основе методик и критериев эффективности исполнения доходных и расходных полномочий [8].

Глава 3. Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации и перспективы их развития

     Современный этап развития в Российской Федерации  взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности  управления государственными и муниципальными финансами.

     Основные  направления в совершенствовании  системы межбюджетных отношений  определены в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований  до 2013 года.

     Развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы в Концепции определены следующие задачи:

1. Установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;
2. Создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;
3. Корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
4. Совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;
5. Дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

     Предполагается  разработать рекомендации субъектам  Российской Федерации по осуществлению  мер, направленных на оздоровление бюджетного сектора субъектов Российской Федерации. Необходимо установить единый порядок временного использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления остатков средств субсидий и субвенций на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует предоставить право направления органами государственной власти субъектов Российской Федерации средств резервных фондов на приобретение федеральных государственных ценных бумаг. При этом их владельцы должны иметь право осуществлять быструю продажу указанных активов в течение финансового года без риска снижения собственных доходов. Следует осуществлять мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях кризиса.