Проблемы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

     Основная  задача бюджетного федерализма заключается  в том, чтобы в конкретных экономических  и политических условиях выбрать  наиболее эффективную модель бюджетных  отношений. Для этого, прежде всего необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

     Каждая  страна решает задачу выбора модели бюджетных  отношений по-своему. Эффективность  межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, не наличием или  отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов (расходов) федерального правительства, не объемом и способами  передачи финансовой помощи, а четко  установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, соответствующей  особенностям данного федеративного государства. Российской Федерации относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции Российской Федерации, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации все субъекты Российской Федерации равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе в области бюджета [1].

     1.3. Основные модели межбюджетных отношений

     С принятием в 1993 году новой Конституции  происходит внедрение новой модели построения межбюджетных отношений  в Российской Федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

     Конституцией  Российской Федерации были определены и провозглашены три уровня компетенции: исключительные для Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросы совместного ведения. Все многообразие моделей организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления можно свести к следующим моделям [2].

     Первая  модель характеризуется одноуровневой  структурой государственной власти субъекта Российской Федерации и одноуровневой структурой муниципальных органов власти (на уровне крупных городов и районов). Данная модель характерна для бюджетной системы дореволюционной России и носит название горизонтальной. При данной модели государственный бюджет и территориальные бюджеты расположены в одной плоскости, за каждым бюджетом закреплены определенные налоги и сборы, и поэтому финансовая помощь территориальным бюджетам затруднена.

     Данная  система распределения доходов  обеспечивала финансовую независимость  территориальных органов власти за счет того, что территориальные  бюджеты формировались за счет собственных  доходов. Но по мере роста бюджетных  расходов на общественные, собственные  доходы территориальных бюджетов не могли обеспечить данные расходы. Законодательная  база была малоэффективная и не регулировала механизм государственной поддержки территориальным бюджетам [4].

     Далее была создана новая модель распределения  доходов и она носила название веерной. Вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Принимались законодательные акты, в которых утверждались нормативы, в соответствии с ними происходило распределение между центральным бюджетом, региональными бюджетами и местными бюджетами. Помимо собственных доходов в территориальные бюджеты стали поступать регулирующие доходы. Под собственными доходами бюджетов понимают такие виды доходов, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами. А регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливают нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год и на долговременной основе по разным видам таких доходов. Финансирование расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, возложено на местные бюджеты. Поэтому размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Вышестоящий бюджет для обеспечения этих расходов выделял необходимый объем регулирующих доходов. 

     Преимущества данной модели:

1. Достижение единства источников всех бюджетов, а это ведет к заинтересованности и ответственности органов власти в развитии экономики на территории налогообразующей базы;
2. Создание механизмов оказания финансовой помощи;
3. Появление правительства страны рычагов регулирования экономического и социального развития территорий.

     Помимо  преимуществ данная модель имеет  ряд недостатков:

1. Низкая доля собственных доходов территориальных бюджетов;
2. Зависимость нижестоящих бюджетов от верхних уровней власти при определении нормативов отчисления налогов;
3. Развитие иждивенчества отдельных территорий, которые стремились получить все больше и больше средств от вышестоящих бюджетов и при этом не прилагали усилий к развитию экономики;
4. Увеличивается процент встречных и неоправданных потоков движения денежных средств сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий.

     В настоящее время в Российской Федерации используется именно эта модель и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

     В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы. Необходимо также отметить, что в Российской Федерации применяется и развивается система финансового выравнивания [2].

     Существуют  две основные модели выравнивания - это горизонтальная и вертикальная. Эти две базовые модели не являются взаимоисключающими и могут применяться одновременно.

     Под горизонтальным финансовым выравниванием  понимается выравнивание финансовых потенциалов  органов власти и управления одного уровня: субъектов федерации или  местных органов власти. Если один субъект федерации имеет возможность  профинансировать свои бюджетные расходы  за счет своих бюджетных доходов, а другой субъект федерации - нет, то равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджета второго субъекта федерации, которое поможет его восстановить.

     Под вертикальным финансовым выравниванием  признается выравнивание финансовых потенциалов  разных уровней власти: федерации, субъектов  федерации и органов местного самоуправления. Если федерация имеет  возможность профинансировать все  свои бюджетные расходы за счет своих  бюджетных доходов, а субъекты федерации - нет, равенство возможностей нарушено и требуется дополнительное финансирование бюджетов субъектов федерации, которое  поможет его восстановить.

     Помимо отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования бюджетов, используются дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

     Дотация - это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы на безвозмездной и безвозвратной  основах для покрытия текущих  расходов. Дотации могут использоваться произвольно в пределах полномочий соответствующих органов власти с соблюдением различия между текущими и капитальными расходами. Дотации предоставляются тем муниципальным образованиям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для данной территории.

     Субсидия - это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов. В составе бюджета субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора муниципальных образований для их предоставления и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Важная особенность: законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации из бюджетов поселений или муниципальных районов, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации (это так называемый отрицательный или обратный трансферт).

     Межбюджетные  субсидии предусматриваются в местном  бюджете в соответствии с законом  субъекта Российской Федерации о  бюджете: это означает, что муниципалитет  может и не утвердить отрицательный  трансферт и не перечислить его  региону. Для этих случаев предусмотрен следующий законодательный механизм: в случае невыполнения представительным органом муниципального образования этого требования сумма межбюджетных субсидий будет взыскана с муниципального образования за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в порядке, определяемом финансовым органом субъекта Российской Федерации с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

     Субвенции - это средства, предоставляемые  бюджету другого уровня бюджетной  системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной  основах для осуществления целевых  расходов.

     Например, субвенции местным бюджетам из бюджета  субъекта Российской Федерации формируются  исходя из норм Бюджетного кодекса  за счет:

     1) Субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

     2) Собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации рассмотрена в приложении 1.

     Таким образом, среди многообразия моделей межбюджетных отношений или методов распределения доходов, выделяют две основные - это горизонтальная и вертикальная. Наиболее эффективная считается горизонтальная, ее суть состоит в том, что в бюджеты субъекта и территориальные бюджеты кроме собственных доходов поступают регулирующие доходы. К ним относят федеральные и региональные налоги и иные платежи, с установленными на них нормативами отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты, а также дотации, субвенции, субсидии и межбюджетные трансферты.

Глава 2. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации

2.1. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

     Современное состояние межбюджетных отношений  в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, как они  складываются между федеральным центром и регионами. Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве - бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством Российской Федерации доходная часть бюджетов бюджетной системы должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов. Одной из особенностей российского федерализма является то, что он базируется на двух началах: национально-территориальном и административно-территориальном. В настоящее время в Российскую Федерацию входят 32 субъекта (21 республика, 1 автономная область, 10 автономных округов), представляющих собой национально-территориальные образования, а также 58 субъектов (6 краев, 50 областей, 2 города федерального значения), которые являются административно - территориальными единицами. Права и полномочия первых и вторых различны, как различны и признаки, по которым образованы субъекты Федерации, что порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях. Такое построение Российской Федерации обусловлено тем, что Россия - многонациональное государство.

     «Реальный федерализм» начала XXI столетия характеризуется  соединением некоторых типичных схем организации большинства федеративных государств с рядом уникальных особенностей: