Источники административного права по юридической силе

    Другая  немаловажная проблема -  несоответствие регионального законодательства об административных правонарушениях  федеральному.

    Законодательную основу разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями государственной власти составляет, во-первых, пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, отнесшей к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации административное и административно-процессуальное законодательство, а также положения Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

    Принципы  разграничения полномочий разъяснены в ряде определений Конституционного Суда РФ, например, в Определении  Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях¹². В данном случае суд установил, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, а при отсутствии такого федерального закона - осуществлять собственное правовое регулирование в области административной ответственности. При этом законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявленные к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях. А в Определении от 01.12.2005 N 429-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что «субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов подлежат приведению в соответствие в течение трех месяцев».

    Ст. 1.3 КоАП РФ, относя к исключительному  ведению Российской Федерации полномочия по установлению общих положений  и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня  видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний, позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать административную ответственность:

    - за нарушение регулятивных правовых  норм, содержащихся в нормативных  правовых актах субъектов РФ  и нормативных правовых актах  органов местного самоуправления, при условии, что эти акты  приняты по вопросам совместного  ведения, если на федеральном уровне отсутствует аналогичная по содержанию регулятивная норма;

    - по вопросам исключительного  ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции  РФ) или по вопросам местного  значения, также при условии, что  в КоАП РФ отсутствует норма  об ответственности за соответствующее правонарушение.

    Полномочия  субъектов Российской Федерации  в рассматриваемой области закреплены и в других статьях КоАП РФ, а  также в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации», Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации». Не имея целью приведение полного перечня полномочий государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере, перейдем к анализу норм действующих региональных законов об административной ответственности, а также имеющейся судебной практики для выявления тех проблем, которые возникают, когда вышеуказанные законодательно закрепленные принципы разграничения компетенции используются региональным законодателем и правоприменителем на практике.

    Прежде  всего, необходимо обратить внимание на то, что региональными органами государственной власти осуществляются полномочия, не отнесенные к их компетенции федеральным законодательством и не предусмотренные КоАП РФ. В этой связи можно привести в пример действующие Закон Алтайского края от 31.12.2004 N 75-ЗС (ред. от 06.09.2007) «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (принят Постановлением АКСНД от 29.12.2004 N 547)¹³; Закон Вологодской области от 28.11.2005 N 1369-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере местного самоуправления», Закон Хабаровского края от 30.11.2005 N 328 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по применению законодательства об административных правонарушениях». Указанными региональными актами органам местного самоуправления передаются полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в том числе по составлению протоколов об административных правонарушениях.

    Отметим, что акты  органов исполнительной власти нередко оспариваются в  суде, в частности их отдельные   положения¹⁴.

    Определением  Верховного Суда Российской Федерации  от 26 апреля 2006 года N 11-Г06-7 была признана противоречащей федеральному законодательству ч. 4 ст. 15.1 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, содержащая перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и наделявшая руководителей финансовых органов муниципальных образований, их заместителей полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, так как возможность рассмотрения административных дел должностными лицами органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации ни статьей 22.1, ни статьей 22.2 КоАП РФ не предусмотрена. Как указал Верховный Суд (далее по тексту - ВС) РФ в Определении от 30 мая 2007 года N 50-Г07-12, «каких-либо норм, предоставляющих право законодателю субъекта Российской Федерации наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не имеется». По смыслу п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы местного самоуправления не могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, связанных с установлением административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

    По  предметам исключительного ведения  Российской Федерации, установленным  ст. 1.3 КоАП Российской Федерации, региональным законодателем также были установлены  нормы, которые обжалованы и признаны судом недействующими. Так, ВС РФ в  Определении от 5 октября 2005 года N 6-Г05-8 правильно признал недействующими п. п. 1, 4, 5, 6, 8 Постановления от 18.02.2005 N 42-пг губернатора Рязанской области «Об утверждении порядка помещения на специализированную стоянку и хранения задержанных транспортных средств», которым утвержден Порядок действий уполномоченных организаций при помещении задержанного транспортного средства, по тем основаниям, что эти пункты регулируют вопросы, связанные с задержанием транспортного средства в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 27.13 КоАП Российской Федерации. А поскольку задержание транспортного средства является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, установление мер обеспечения отнесено п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП Российской Федерации к ведению Российской Федерации. А Определением ВС РФ от 08.08.2007 N 10-Г07-2 была признана не соответствующей федеральному законодательству ст. 3.2 регионального закона Кировской области, установившая правило назначения наказаний, поскольку установление общих правил назначения административных наказаний, в силу ст. 1.3 КоАП Российской Федерации, относится к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

    Однако  наибольшее количество противоречий и  случаев превышения региональными государственными органами своих полномочий возникает при установлении законами субъектов Федерации административной ответственности по предметам совместного ведения. При этом возникает дублирование в региональных актах уже действующих федеральных охранительных норм, закрепленных в КоАП РФ.

    Как отмечалось в научной литературе, «среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование, нередко встречаются такие, которые одновременно относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению, к совместному ведению и ведению субъекта Российской Федерации, а иногда встречается слияние в одной сфере регулирования всех трех видов предметов ведения»¹⁵.

    ВС  РФ (Определение РФ от 20 апреля 2005 года N 86-Г05-6) признал недействующим п. 1 ст. 12.1 Закона Владимирской области «Об административных правонарушениях во Владимирской области» N 11-ОЗ от 14.02.2003, устанавливающий ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетнего за пребывание на улицах и в других общественных местах детей в возрасте до шестнадцати лет, за исключением эмансипированных, в период с 23 до 6 часов без сопровождения родителей или иных законных представителей; статью 3.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, предусматривающую административную ответственность за воспрепятствование осуществлению родительских прав (Определение ВС от 26 апреля 2006 года N 11-Г06-7). Как указал Суд, ответственность за указанные правонарушения может быть установлена лишь на федеральном уровне, поскольку содержание прав и обязанностей родителей, защита родительских прав регулируются Семейным кодексом РФ (гл. 12) и регулирование указанных вопросов к ведению субъектов не отнесено. Кроме того, за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних федеральными законами уже установлена административная ответственность (ст. 5.35 КоАП РФ).

    Сходные нормы находим в ряде действующих  региональных законов об административной ответственности (ст. 6.1 ч. 1 Закона Владимирской области N 11-ОЗ от 14.02.2003 «Об административных правонарушениях во Владимирской области», ст. 4.27 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях от 26.05.2004, ст. 25.12 Закона Курганской области N 25 от 20.11.1995 «Об административных правонарушениях на территории Курганской области»).

    Однако  не всегда обоснованно признанные противоречащими  законодательству региональные нормы  об ответственности по вопросам федерального значения имеют «аналог» в КоАП РФ. В данном случае показательным будет такой пример.

    Определением  ВС РФ от 19.01.2005 N 1-Г04-27 «О признании недействующей со дня принятия ст. 2.5 Закона Архангельской области от 03.06.2003 N 172-22-03 «Об административных правонарушениях» была признана противоречащей законодательству норма, устанавливающая запрет на курение табака на рабочих местах, в городском, пригородном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения и т.д., за исключением курения табака в специально отведенных для этого местах. В обоснование вынесенного определения ВС РФ сослался на то, что вопрос ограничения курения табака в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об ограничении курения табака» имеет федеральное значение, а запрет на курение табака уже установлен п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона. Сходные нормы были исключены региональным законодателем из ряда законов субъектов об административных правонарушениях (Закон Красноярского края N 10-1900 от 26.04.04 «Об административных правонарушениях», Закон Республики Мордовия N 25-З от 12.07.2002 «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия»), хотя в настоящее время продолжают действовать идентичные региональные нормы (ст. 6 Закона Корякского автономного округа N 198-ОЗ от 27.02.2003 «Об административных правонарушениях»). Ч. 3 ст. 11.17 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность лишь за курение на железнодорожном и водном транспорте, то есть в Особенной части КоАП РФ отсутствует правовая норма, в диспозиции которой полностью воспроизводился бы запрет, установленный п. 1 ст. 6 Федерального закона N 87-ФЗ от 10.07.2001 «Об ограничении курения табака»: «...запрещается курение табака на рабочих местах, в городском и пригородном транспорте, на воздушном транспорте..., в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, организациях культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях, занимаемых органами государственной власти, за исключением курения табака в специально отведенных местах для курения табака». Стоит ли говорить о вреде табакокурения и о важности, необходимости восполнения имеющегося в федеральном законодательстве пробела.

    Специфика сферы совместного ведения, а  именно невозможность четкого и  однозначного отнесения регулирования некоторых вопросов к ведению либо Российской Федерации, либо ее субъектов, предопределяет противоречивость судебной практики. Рассмотрим следующие примеры.

    Решением  Верховного суда Республики Татарстан  от 27.01.2006 N 3П-1-5/06 признаны противоречащими федеральному законодательству ст. 5.21, 5.22, 5.24 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, предусматривающие административную ответственность в том числе и за «несвоевременную очистку кровель и фасадов зданий, сооружений и жилых домов от наледи, снега» и мусора, поскольку в соответствии со ст. 55 Федерального закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» указано, что ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме того, за нарушение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения ответственность уже предусмотрена ст. 6.3 КоАП РФ. К такому же выводу пришел Верховный суд Российской Федерации в Определении N 50-Г07-12 от 30.05.2007, проанализировав сходную норму ст. 32 Кодекса Омской области об административных правонарушениях и не удовлетворив жалобу об отмене решения Омского областного суда от 12.03.2007 о признании недействующими отдельных положений Закона Омской области от 24.07.2006 «Кодекс Омской области об административных правонарушениях».