Источники административного права по юридической силе

    Гражданское и административное законодательство нередко с внешней стороны  регулируют сходные общественные отношения  имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода законодательного регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения - основной предмет трудового права - возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и контракты, об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т.п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.

    Наиболее сложно проведение граней между, например, административным законодательством и такими отраслями, как финансовое, земельное законодательство. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему  средствами.

    Границы действия норм уголовного и административного  права определяются характером и  направленностью соответствующих  запретов (преступление или административное нарушение).

    Определенные  связи можно обнаружить между  гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями российского права. В  частности, Гражданский процессуальный кодекс предусматривает рассмотрение дел, возникающих из административно- правовых  отношений (например, рассмотрение жалоб на действия административных органов или должностных лиц).

      Таким  образом, в целом,  по итогам данного  параграфа  курсовой   работы, можно сделать  следующий вывод: административное законодательство с учетом особенностей государственно-управленческой деятельности как  правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административного регулирования.

    Необходимо  учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает  свет на реальное место административного  права в правовой системе, на его  служебную роль. Свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.

2. Структура   административного  законодательства

2.1. Федеральное   административное законодательство  

    Сущность  и социальное назначение административного  права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.

    Система современного российского административного законодательства может быть представлена следующими группами:

    - материальное, процессуальное, комплексное  (не предполагающее четкой дифференциации  на материальное и процессуальное) законодательство;

    - текущее, чрезвычайное законодательство.

    - федеральное, региональное законодательство;

    Говоря  о федеральном административном законодательстве, необходимо выделить среди них особую группу, именуемую  кодексами. Они представляют собой  масштабные законодательные акты, регламентирующие определенный, значительный круг общественных отношений. Кодексы являются результатами кодификации - особого вида систематизации нормативных правовых актов, которая сопровождается переработкой установленного ими содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в единый акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений. Соответственно, сам кодекс - особый вид федерального закона, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Применительно к отдельным отраслям права кодексы представляют собой сердцевину, основу каждой конкретной отрасли. В наибольшей степени это характерно для такой отрасли, как уголовное право, а также процессуальные отрасли. Применительно к административному праву в первую очередь необходимо выделить уже неоднократно называвшийся КоАП РФ. Однако оговоримся сразу, данный Кодекс не может претендовать на системное регулирование не только административно-правовых отношений, но даже связанных с административной ответственностью. По многим вопросам КоАП РФ пересекается с Налоговым кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ.

    Вместе  с тем, на наш взгляд, не будет  преувеличением сказать, что каждый из кодексов в системе российского права является источником административного права.

    Как  указывает ряд авторов³  на современной этапе чрезмерно широкое распространение получили в последние годы договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. В них немало отступлений от положений Конституции и тематических законов. Их можно устранить в процессе совершенствования процедуры заключения внутрифедеральных договоров и соглашений. Целесообразно принять федеральный закон о порядке заключения и выполнения федеральных договоров и соглашений, закрепив в нем процедуры подготовки, рассмотрения, подписания и реализации подобных документов, ведения их реестра, ответственности сторон. В развитие таких договоров принимается, как правило, пакет конкретных соглашений между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектами с более точными обязательствами, адресатами и сроками. Но их реализация остается слабым местом управленческой и хозяйственной практики.

    Аналогичные противоречия имеются и в институте федеративного устройства, где провозглашение конституционного принципа равноправия субъектов Федерации (ст. 5) сочетается с привилегированным статусом республик как государств. Дальнейшую дифференциацию статуса субъектов “дополнили” договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами.

    Очень серьезная проблема, влияющая на становление  и развитие российского  федерального административного законодательства, — качество подготавливаемых и принимаемых  нормативно-правовых документов⁴. Она прямо сказывается не только на всей правоприменительной деятельности, но и на общем престиже системы наших законов, нормотворческого процесса и юридической науки в целом. Особенно недопустимо, когда низким качеством отличаются нормативно-правовые акты, принимаемые федеральными органами власти и управления.

    И еще об одной проблеме хотелось бы сказать. Активная законодательная  деятельность, которая наблюдается  в стране, безусловно, требует серьезной  ответственности и организованности. Поэтому все федеральные законодательные программы (календарные, тематические и т.д.) должны содержать четко согласованные между собой нормативно-правовые акты. Такая согласованность предполагает внутреннюю увязку в рамках определенной отрасли законодательства и увязку концепций, общих принципов регулирования, единых нормативных понятий, терминов.

    Важнейший фактор, влияющий на законодательный  процесс в России, прежде всего  связан с оформлением и закреплением современного курса экономической, социальной и международной политики России. Целенаправленный процесс проведения реформ ослабляется усиливающейся в обществе борьбой различных политических сил и разного рода лоббистских группировок. Бездумное копирование зарубежных концепций, законов и правовых институтов — отрицательный фактор, так как влечет за собой негативные политические и экономические последствия⁵.

    В связи с тем, что в стране еще  отсутствует глубоко продуманная  и научно обоснованная система законодательства, весьма остро стоит проблема создания общей концепции формирования, развития и совершенствования системы российского законодательства.

    Эта работа может быть осуществлена на основе подготовки научных концепций  развития различных отраслей административного  законодательства, а также строгой  увязки между законами Федерации и ее субъектов, между различными видами законов, разработки ближайших и долговременных прогнозов законодательной деятельности, исходя из анализа тенденций развития экономической, политической, социальной и духовной сфер жизни общества.

      В  целом, по итогам данного   параграфа курсовой   работы, можно  сделать следующий  вывод:  система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.

    Система современного российского административного законодательства может быть представлена следующими группами: материальное, процессуальное, комплексное законодательство; текущее, чрезвычайное законодательство; федеральное, региональное законодательство. 
 

2.1.  Административное  законодательство  субъектов  Российской  Федерации  

    В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному  ведению РФ и ее субъектов. Данное конституционное положение находит  конкретизацию как в федеральных законах, так и в актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Так, статьей 1.1 КоАП РФ предусмотрено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ. Данное положение развеивает определенный стереотип, связанный с административным правом, а именно то, что все возможные административные правонарушения определены в КоАП РФ. На самом деле это неверно, и анализ законодательства - и федерального, и субъектов РФ - тому подтверждение.

    Законодательство  субъектов Российской Федерации  об административных правонарушениях  является составной частью законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, состав которого определен  в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Правомерность подобного подхода поддерживается не всеми авторами. Одним из первых, кто поставил под сомнение конституционную легитимность административно-деликтных полномочий региональных органов государственной власти, был А.П. Шергин. По его мнению, подобная законодательная конструкция не соответствует требованиям ст. 55 Конституции, согласно которой ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Двухуровневое (федеральное и региональное) регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина, ставя сферу государственного принуждения в зависимость от места пребывания человека⁶.

    Сомнения  в правомерности наделения субъектов  РФ правом устанавливать административную ответственность высказывает М.Н. Карасев, утверждая, что введение на региональном уровне новых составов административной ответственности, а также дополнительных ограничений прав и свобод граждан является прямым нарушением конституционных норм, не предполагающих наделение субъектов РФ правом ограничивать права и свободы граждан⁷.

    На  той же позиции находится А.Б. Агапов, заявляя о том, что применение административной ответственности  сопряжено с ограничением конституционных  прав и свобод, предусмотренных ч. 1, 2 ст. 35 Конституции РФ, если речь идет об имущественных санкциях, ч. 1 ст. 22 Конституции РФ, если речь идет об административном аресте. Наделение субъектов РФ правом устанавливать административный штраф не является, по его мнению, легитимным, поскольку не соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ⁸.

    В то же время значительная часть ведущих  специалистов в сфере административно-деликтного права не высказывает опасений по поводу наделения субъектов РФ полномочиями по принятию региональных законов об административных правонарушениях. Так, Ю.М. Козлов полагал, что "невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц. В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения (например, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, городской транспорт, борьба со стихийными бедствиями, торговля и общественное питание и т.п.), а потому и нуждающихся в правоохране, в том числе и административно-правовыми мерами"⁹.

    Сторонником регионального административно-деликтного правотворчества является Д.Н. Бахрах: "Одно из достоинств КоАП РФ состоит в том, что он четко определил, за какие правонарушения законами субъектов РФ может быть установлена административная ответственность, какие санкции ими могут быть установлены за соответствующие правонарушения, кто вправе налагать административные наказания за нарушение законов субъектов РФ"¹⁰.

    Не  высказал принципиальных возражений против определения законодательства об административных правонарушениях, содержащегося в  ст. 1.1 КоАП РФ, и В.Д. Сорокин, хотя ряд других статей общей части КоАП им были подвергнуты жесточайшей критике¹¹.