2.1. Контрреформа 1890 года. Положение о земских  учреждениях от 12 июня 1890 года

 

     Земские и городские органы самоуправления подвергались притеснениям начиная  со времен своего формирования. Особенно часты стали нападки на земства с наступлением реакции в 1880-е гг. Самоуправление при всей его ограниченности действовало на правительственную бюрократию как красная тряпка на быка. И вот 12 июня 1890г. вступило в силу новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, что означало земскую контрреформу.

       Изменениям подверглась, прежде всего, избирательная система. Три курии сохранялись, но менялись их состав и соотношение. Уменьшал ось общее количество гласных. Первая курия стала чисто дворянской, при этом ценз для дворян понижался, и дворянам отводилось более половины мест. По второй курии участие в выборах могли принимать представители всех сословий, кроме дворян и духовенства, но ценз здесь был, напротив, повышен. Духовенство от участия в выборах отстранялось. Наконец, крестьяне лишались выборного представительства; они избирали лишь кандидатов в земские гласные. Затем эти кандидатуры рассматривались съездом уездных земских начальников и при отсутствии возражений утверждались губернатором. Эти изменения означал и открытый возврат к сословности.

     По  закону 1890 года действительно многое изменилось. В 1864 году Государственный совет ничем не выделял дворян: все владельцы уезда и городские собственники (дворяне и не дворяне) выбирали гласных вместе. Через 25 лет Государственный совет исходил уже из противоположного принципа - улучшение состава земских учреждений за счет усиления позиций дворян как самой «благонадежной» категории жителей. «Для крестьян, утверждалось в записке к новому земскому положению (1890), земская служба будет сопряжена с наибольшими тяготами. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий подготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных земских собраний, казалось бы, правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

     С.Ю.Витте  считал, что «Александр III настоял на этой мысли {усиление роли дворянства - О.Н.) ...именно потому, что он был соблазнен мыслью, что вся Россия будет разбита на земские участки, что в каждом участке будет почтенный дворянин, который пользуется в данной местности общим уважением, что этот почтенный дворянин-помещик будет опекать крестьян, судить их и рядить». ¹³

     Преобладание  дворян обеспечивалось следующим образом. Все выборщики («избиратели») уезда  по закону делились на три разряда:

1. крестьяне;
2. дворяне вне зависимости от места владения имуществом — в деревне 
   или городе;
3. все прочие сельские и городские сословия.

     Общее число уездных гласных было сильно сокращено - с 13329 до 10229, при этом дворянам отводилось больше половины мест, а  крестьянам оставлено всего 3167 (вместо прежних 5375)¹⁴. Ценз в большинстве уездов был понижен, а из числа избирателей исключались священники, владельцы торговых заведений и лица, имеющие купеческие свидетельства.

     Право участия в выборах теперь давали или земля, или недвижимые имущества  в уезде или городе на сумму  не менее 15000 рублей. Многие мелкие собственники лишались участия в земских делах: отныне право избирать уполномоченных на предварительных съездах имели лишь владельцы 1/10 ценза (а не 1/20, как ранее). Крестьяне выбирали по одному кандидату в гласные от волости. Позднее из числа этих кандидатов губернатор назначал требуемое число гласных (такой порядок просуществовал до 1906 года, когда функции губернатора были переданы специальным съездам).

     Перед началом выборов в уездных  городах заблаговременно составлялись «избирательные списки», которые затем  с исправлениями печатались в «Губернских ведомостях». В назначенные губернатором дни проходили волостные сходы, а также съезды мелких собственников и представителей прочих сословий. Гласные сохраняли свои полномочия в течение трех лет.

     Вскоре  после выборов (как правило, в начале сентября) собиралось уездное земское собрание. Гласных приводили к присяге; в конце работы выбирались гласные в губернское земское собрание.

     С начала XX в. губернские гласные выбирали по одному члену Государственного    совета,    а    впоследствии    получили    право    выдвигать

кандидатов  в Государственную думу. Таким  образом, представители земств оказались  в обеих палатах российского  парламента: в Государственном совете и Государственной думе.¹⁵

     Таким образом, задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган административного надзора за местными учреждениями -губернское по земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

     Подводя итоги,  хотелось бы отметить следующее:

     Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в «усеченном виде». Именно поэтому, можно говорить только о начальной стадии формирования системы органов так называемого  местного «самоуправления». Земские  учреждения действовали только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере объединял и координировал их деятельность.

     Во-вторых, произошли резкие ограничения в  системе выборов местных органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

     В-третьих, управление на местах оказалось под  жестким давлением государственных  органов, и многие вопросы не могли решаться без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.

     В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численности  состава земских   и   городских   учреждений,   значительное   ограничение   их   прав,

контрреформы  не достигли конечных целей. Земское самоуправление так и не было включено в круг государственных законоположений.

     В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной бюрократии с достаточно слабым, урезанным управлением на местах. Прежде всего, обострился конфликт между ними за пределами власти на почве произвольного толкования местных и неместных польз и нужд.

     Контрреформы  способствовали новому импульсу земского движения -либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования расширения прав земств и распространение земских принципов управления на высшие государственные учреждения.¹⁶

     Таким образом, контрреформы 80-90-х годов XIX вв. в целом и контрреформы земской политики в частности оказались сильной преградой наметившейся в 60-70-е гг. XIX в. модернизации государственного строя России.

 

2.2. Бюджет земств

 

     Успешное  функционирование земств было в значительной степени результатом разумного построения земских бюджетов.

     Доходы  земств могли составлять значительные суммы (так, Казанское земство в 1900 г. получило 2 млн 828 тыс. руб.)¹⁷. Они делились на окладные (от слова «обложение») и неокладные. К окладным относились доходы от обложения недвижимого имущества в губернии (до 2/3), имущества, принадлежащего земству, а также выдачи документов на право торговли спиртными напитками. К неокладным — судебные пошлины, сборы с различных бумаг у земских начальников и т. д.

     Расходы земств делились на обязательные, предписанные законом, и необязательные, т. е. те, которые могли устанавливаться земскими гласными на свое усмотрение. К числу обязательных относилось участие в расходах государственных учреждений (например, содержание тюрем). К числу необязательных — народное образование, здравоохранение и даже содержание самих земских учреждений. Структура расходов могла меняться, и в заслугу гласным ряда земств надо поставить усиление социальной направленности бюджетов. В частности, если в 1890-е гг. в Казанском земстве на первом месте среди бюджетных трат было участие в расходах государственных учреждений, то в 1900 г. на первом месте оказывается здравоохранение (на него отводился 31 % бюджетных расходов), на втором — народное образование, а участие в расходах государственных учреждений отодвинулось на третье место.

     Именно  социальная направленность деятельности земств позволила им добиться определенных результатов в области образования, здравоохранения и статистического учета, повысить репутацию земства как общественного института. Однако земства не решили, вернее, не успели решить ряд насущных социальных проблем, таких как всеобщее начальное обучение и т. д.

       Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных служащих (3-6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие - специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях (управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

     Доходы  земских учреждений состояли из губернского земского сбора –местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др.

     Работа  земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также вознаграждение за работу в специальных комиссиях  при управах, хотя наемные служащие комиссий получали соответствующую плату.¹⁸

     Таким образом, «в основу защиты имущественных  интересов различных сословий в  земских учреждениях был положен  принцип самофинансирования».

     Несмотря  на скудный бюджет, наиболее передовые  земства умудрялись выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п. Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. 
 
 
 

 

Глава III.  Земства, городские думы в эпоху войн и революций

     В ходе революции 1905-1907 гг. произошло  некоторое изменение статуса земств: был восстановлен прежний (существовавший до 1890 г.) порядок избрания гласных от крестьян. Уездные земства получили право выбирать мировых судей, а губернские земские собрания — право посылать по одному гласному в Государственный Совет.

     Вскоре  после начала первой мировой войны  образуются Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Первый объединил земцев из 41 губернии, центральным органом был съезд (по 2 представителя от губернии). Возглавил союз кн. Г. Львов. Губернские земские управы были отделениями союза на местах. Аналогично строился и городской союз (возглавлялся А. Гучковым и др.)¹⁹.

     Первоначально союзы заведовали санитарным делом, но позже их функции расширились, включив снабжение армии в целом. В аппарате союзов выделялись такие отделы, как заготовительный, продовольственный, эвакуационный и пр.

     В 1915 г. оба союза объединились в  Союз городов и земств («Земгор»). «Земгор» имел собственные предприятия, магазины. Несмотря на то, что земства стали одной из важнейших опор тотальной мобилизации в годы мировой войны, расширение их влияния начинает беспокоить царское правительство. По мнению некоторых исследователей, это способствовало отчуждению земства от населения и росту недовольства со стороны последнего. Земские служащие (агрономы, ветеринары и т. д.) все больше внимания уделяли не помощи крестьянству, а разверстке поставок продуктов и их распределению. Милитаризовались и земские финансы. Иначе говоря, земства все больше начинали брать у населения, перестав оказывать ему ряд услуг.

 

3.1. Земства и городские  думы в 1917 г.

 
 

     После февральской революции Временное  правительство упраздняет представителей царской администрации на местах — губернаторов, генерал-губернаторов, градоначальников и пр. Их функции передаются губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства. Ими становятся председатели губернских и уездных земских управ и городские головы. Расширяются полномочия земств и городских дум (в их ведении, например, находится милиция), подвергающихся серьезнейшим изменениям.