Принципы организации и функции государственной и муниципальной службы. Реформа государственной службы и ее реализация в конце XX – начале

Принципами организации муниципальной службы, т.е. формирования структур и подразделений органов местного самоуправления, подбора и расстановки кадров муниципальных служащих, являются:

• Принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это закреплено Конституцией РФ, повторено в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», а также в законах субъектов Российской Федерации.

За органами государственной власти закреплено полномочие устанавливать правовые основы муниципальной службы, за органами государственной власти субъектов Российской Федерации – формировать законодательство о муниципальной службе, а за органами местного самоуправления – самостоятельно учреждать муниципальную службу, определять ее систему и структурные образования, устанавливать требования к муниципальным служащим, т.е. формировать муниципальную службу.

Принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой.

Этот принцип закреплен в Федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» В ст.3 закона установлено, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от: пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. У этого принципа есть и вторая составляющая – способности и профессиональная подготовка гражданина.

• Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций

В сфере законодательного регулирования рассматриваемый принцип означает, что для всех муниципальных служащих, независимо от муниципального образования и субъекта Российской Федерации, требования, изложенные в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», являются едиными.

Но в то же время в формулировке принципа содержится и вторая составляющая – учет исторических и иных местных традиций. Как правило, в отношении организации местного управления в целом она используется довольно часто. Законодатели субъектов РФ и представительные органы муниципальных образований не стремятся пользоваться «историческими и иными местными особенностями».

• Принцип внепартийности муниципальной службы (политического нейтралитета муниципальных служащих).

Данный принцип означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для муниципальной службы по их политическим взглядам, а с другой – обязанность муниципальных служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий и убеждений. Главным ориентиром деятельности муниципального служащего должны быть муниципальные (следовательно, и государственные) интересы. Служащие не могут принимать участие в политической деятельности (в непосредственном понимании этого термина) при исполнении ими должностных обязанностей, они обязаны нейтрально относиться к политической борьбе различных партий и движений.  
 

Раздел 2.Реформирование государственной службы Российской Федерации.

2.1 Цели, задачи и принципы реформирования государственной службы.

Реформирование государственной службы является приоритетным направлением в области государственного строительства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Основные задачи реформирования государственной службы:

• приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
• определение видов государственной службы и их законодательное регулирование;
• создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;
• разработка эффективных механизмов кадровой политики в сфере государственной службы;
• формирование системы управления государственной службы и ее координации;
• обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
• повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых государственными органами услуг и рационального использования государственных ресурсов;
• активное использование современных информационных технологий;
• комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.

Принципы реформирования государственной службы:

• этапность;
• планомерность;
• программирование;
• финансовое и ресурсное обеспечение;
• учет отечественного и зарубежного опыта;
• взаимосвязь с административной, военной и судебной реформой.

 

 

2.2 Опыт реформирования государственной службы Российской Федерации в 1991-2000 гг.

Первые попытки реформирования государственной службы Российской Федерации восходят непосредственно к началу 1990-х г. прошлого столетия.

Новый российский госаппарат был фактическим преемником своего советского предшественника. Определенную роль сыграл Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г №14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР»

Указом предусматривалось устранение из аппарата влияния КПСС и превращение его в нейтральный административный инструмент. Но на деле практически были закрыты возможности для изменения кадрового состава аппарата. Основная часть прежнего состава, формировавшегося по номенклатурному принципу, сохранила свои позиции.  В результате реализовывать реформы стали в основном те же люди, которые весь свой опыт приобрели в принципиально иной системе отношений.

28 ноября 1991 г. президентским  указом было образовано Главное  управление по подготовке кадров  при Правительстве Российской  Федерации. Эта структура имела  сокращенное название Роскадры, она попыталась монополизировать всю работу по формированию государственной службы

Следует отметить, что еще одну характерную особенность того периода – это некритическое заимствование зарубежного опыта. Но несмотря на активное участие французской административной школы в программах технической помощи Российской Федерации в области административной реформы и реформы государственной службы, необходимо ясно понимать, что ценнейший французский опыт должен быть использован в контексте стратегических целей российского реформирования.

Таким образом, на этих этапах «реформирования» государственной службы происходило нарастание факторов, связанных с отставанием государственного аппарата от реформ в других областях экономической и социальной жизни общества.

Реформа не состоялась из-за причин политико-экономического характера.

Среди остальных причин можно выделить следующие:

1. Риск осуществления реформы в условиях неустойчивой общей политико-экономической ситуации;
2. Преобладание в государственном управлении людей с мышлением экономических детерминистов;
3. Недопонимание важности реформы государственной службы для развития государства;
4. Ситуация реформирования государственной службы была сильно отягощена многими обстоятельствами: сохранение «родимых пятен» советского периода, сохранение у большей части населения патерналистского типа сознания и ряд других моментов.

На следующем этапе (1997-1998 гг.) распоряжением Президента Российской Федерации от 7 мая 1997 г. №176-рп была создана Комиссия по государственному строительству, одним из центральных аспектов в работе которой стала разработка концепции подлинной модернизации государственной службы, причем не столько в структурном, сколько в кадровом разрезе.

В основе идеологии концепции лежало стремление создать впервые в истории России публичную службу, которая отвечала бы критериям социальной эффективности.

Процесс подготовки реформы шел по двум параллельным направлениям. По поручению президента Российской Федерации в Администрации Президента и в Аппарате Правительства были созданы две рабочие группы по разработке проекта федерального закона «Кодекс Российской Федерации о государственной гражданской службе»

В сентябре 1997 году на заседании Совета Безопасности Российской Федерации был предложен руководителями экспертной группы из состава Комиссии первоначальный документ с концепциями реформы. Принципы реформы были оглашены с высшего политического уровня, но практические шаги по ее реализации не проводились.

В декабре 1997 года был принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», который не отражал каких-либо намерений или планов в отношении реформирования

Ситуация дефолта 1998 г. и другие обстоятельства также способствовали тому, что действия в направлении реформы государственной службы были отложены в долгий ящик.

Таким образом, попытки реформирования можно признать неудачными.

Но с другой стороны в этот период проходила подготовка Федерального закона «Кодекс Российской Федерации о государственной гражданской службе» (далее – Кодекс), который оказал особое влияние на подготовку проекта концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее – Концепция). Многие положения Концепции, а также принятого впоследствии федерального законодательства о государственной гражданской службе берут свое начало в Кодексе.

В проекте Кодекса впервые в законодательстве о государственной службе того периода в соответствии с Конституцией Российской Федерации:

• Предусмотрено единство правового обеспечения для федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации;
• Определены основы правовой регламентации федеральной гражданской службы:
• Установлена компетенция субъектов Российской Федерации в решении вопросов гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Проект Кодекса рассматривался экспертами Международной организации труда (МОТ) и был ими одобрен. 3 декабря 1998 г. на заседании Правительства Российской Федерации было решено, что вносить Кодекс в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации преждевременно.

Осенью 1998 г. была отмечена довольно незначительная активность вокруг проблемы реформы, вызванная предвыборными политическими обстоятельствами. В новом документе практически сохранялись прежние принципы. Изменения касались в основном расстановки акцентов и более детальной проработке некоторых пунктов концепции.

До практических мер дело тогда опять не дошло.

Главные причины неудач этого периода реформирования связаны с организационными просчетами и упущениями.

Для воплощения реформы в жизнь необходимо:

1. Гласность в проведении работ по подготовке реформы;
2. Вовлечение сторонников реформы внутри аппарата

Ничего этого в 1991 – 2000 гг. сделано не было.

 

 

2.3 Разработка и первый опыт реализации Программы 2003 г.

Формирование перечня мероприятий, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» проводилось начиная с поздней весны и лета 2003 г., однако исполнение мероприятий началось только осенью2003 г.

Государственными заказчиками Программы были определены:

• Министерство труда и социального развития Российской Федерации;
• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;
• Министерство финансов Российской Федерации;
• Министерство обороны Российской Федерации;
• Министерство внутренних дел Российской Федерации.