Организационные основы муниципального управления

  Объем контроля государства за муниципальными органами власти отражает соотношение «централистских» и «децентралистских» тенденций во взаимоотношении центрального/регионального уровня управления с муниципальным. Децентрализация способствует приближению правительства к людям, содействует разнообразию в политике, полному отражению потребностей и предпочтений местного сообщества; в то же время централизация призвана лучше обеспечивать Общенациональные интересы.

  История подтверждает, что местное самоуправление, несмотря на глубокие исторические корни, всегда ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти. Какая бы форма местного самоуправления ни устанавливалась, государство на определенном этапе брало ее под прямой (косвенный) контроль, поскольку государственные начала в российской политической системе развивались быстрее.²² «Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественного управления имеются какие-либо исключительно свои дела, не подлежащие контролю государства, - писал народнический публицист Л.А. Тихомиров. -  Эта точка зрения принципиально ложная... В социальных группах и нет таких дел или интересов, которые бы ни касались так или иначе всего государства. С точки зрения Верховной власти, все, что только происходит в нации, касается и ее самой, Верховной власти, и при надобности подлежит ее вмешательству».

  Еще в 20-е годы прошлого века создатель муниципальной науки в России л.л. Велихов отмечал, что «…трудно безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления», и выделял две причины осуществления правительственного надзора за муниципальным управлением. Одна из них, по мнению ученого, заключается в естественном стремлении центральной власти… до известной степени подчинить муниципальную сферу общей и единообразной государственной политике, избегая в то же время трудностей непосредственного заведования этой чисто местной сферой...». Другая - кроется «в недоверии правящей бюрократии, то есть назначенных центральной властью агентов, к органам самоуправления, избираемым   
частью самого населения». Л.А. Велихов считал, что бюрократия видит только в себе самой «Нормального государственного арбитра и какую-то панацею от всех «вредных» уклонов и увлечений на местах», что приводит с установлению «мелочной и придирчивой опеки бюрократической администрации над выборными органами...». При этом ученый не отрицал легальности и  целесообразности правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления.²³

  По  Положению 1864 года государственный  контроль за деятельностью земских  учреждений осуществлялся в форме  губернаторского надзора (прямого  и косвенного). Прямой за организацией и проведением местных выборов, надлежащим исполнением полномочий, за распорядительной деятельностью земских собраний, законностью земских постановлений и др. Косвенный утверждение губернатором в должности председателя земского собрания и земской управы, а также членов земской управы и др.

  В целом же, по мнению В.В. Куликова, к недостаткам административного контроля в этот период относятся: формальный характер, ориентированный на внешнее соблюдение земским собранием законности всех постановлений (часто не позволявший «… своевременно пресекать злоупотребления и в то же время допускавший произвольное применение в случаях, когда административное вмешательство не имело под собой достаточных оснований»); невмешательство губернатора в существо вопросов; невозможность осуществления губернатором эффективного оперативного контроля над исполнительной деятельностью земств; а также исполнение губернатором одновременно и распорядительных, и надзорных функций.²⁴

  В дореволюционной России по Городовому положению 1870 года надзирающие органы (губернатор (градоначальник), губернское по городским делам присутствие) имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов; немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению  администрации.

  Принятое в 1892 году новое Городовое положение дало губернатору и губернскому присутствию Возможность надзора не только за законностью, но и правильностью и целесообразностью решений городского управления.  
Уже в начале прошлого века отечественные теоретики муниципального права выделяли два типа правительственного надзора над местным самоуправлением:

1. надзор за законностью постановлений и действий муниципальных органов.  
   2. надзор за целесообразностью или правильностью их деятельности.

После октябрьских событий 1917 года взаимоотношения центра и мест прошли три периода: 1. Октябрь 1917 года — лето 1918 года — период крайней децентрализации (самостийные города и т.д.); 2. 1918 - 1920годы железный централизм. Местничество и. самостийность сменяется воинствующим бюрократизмом и инструкторством. «Главкократия» стремится подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных советов; 3. 192О - 1925 годы — период умеренного централизма, называемый советскими теоретиками нормальным пролетарским централизмом». Принимаются положения, регулирующие взаимоотношения центра и мест. В соответствии со статьей 15. Положения о городских советах от 24 октября 1925 года городские советы, ответственные перед вышестоящими съездами советов и их исполнительными комитетами, а также перед президиумом ВЦИК, причем (примечание к статье 15), в случае несогласия с постановлением комитета, госсовет вправе передать вопрос в вышестоящий исполком, не приостанавливая самого решения исполкома.²⁵

   Что касается современного состояния данного  вопроса, то в статье 8, Европейской Хартии местного самоуправления предусматривается, что административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в тех формах и случаях, которые предусмотренных конституцией страны или законодательством. Целью же такого контроля, говорится в Хартии, должно быть соблюдение законности и конституционных принципов. При этом административный контроль может включать в себя контроль за целесообразностью, который  
в контроле исполнения государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления Административный контроль, гласит Хартия, должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

   В Российской Федерации правительственный надзор как таковой законодательно не предусмотрел, поскольку органы местного самоуправления по Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако па практике действуют различные виды контроля: судебный, прокурорский, финансовый. Также контроль осуществляется с помощью законов, договоров и соглашений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, в частности, по передаче отдельных государственных полномочий. Другой формой может быть включение исполнительного органа местного самоуправления в единую вертикаль субъекта Федерации либо без всяких ограничений, либо только но переданным государственным полномочиям. Еще один вариант — государственное представительство па местах в виде: назначения отдельных представителей (наместников); создание государственных территориальных структур; создания профильных (по сферам государственной деятельности) государственных структур. Это может быть также подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору. Возможно и введение предметов совместного ведения либо только между исполнительными структурами, либо по всему спектру полномочий.

   В странах развитых демократий существуют разливные виды контроля. Его могут осуществлять представители президента и правительства при континентальной системе. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовывать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконным в решения местных властей. В Литве полномочные представители вправе не только опротестовывать, но и приостанавливать действие решений, если они нарушают права граждан и  
организаций. Во Франции до 80-х годов ХХ века достаточно жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлялся префектом департамента. А при англосаксонской системе осуществляется судебный контроль: правительство (министр) обращается в суд с просьбой запретить определенные действия местного самоуправления, Суд вправе объявить незаконными акты местных органов. Контроль может быть финансовым, так как многие общины действуют на основе дотаций из центра. Кроме того, правительство на местах (в крупных общинах, городах) может создавать свои полуавтономные органы: публичные корпорации, занимающиеся жилищным строительством, водоснабжением, здравоохранением и так далее (Колумбия). Такие меры приводят к ограничению полномочий и деятельности органов местного самоуправления. Используется и такая форма, как бюджетный контроль над равновесием доходов и расходов. Комиссар (губернатор) следит за тем, чтобы органы местного самоуправления делали ассигнования для развития данной территории.²⁶

   В англосаксонской модели, например в США, контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе. Иными словами, различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Иорк, Коняектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного управления, главной задачей которых является контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по различным вопросам. Одним из средств контроля является также издание центральными министерствами различных циркуляров рекомендательного характера, устанавливающих стандарты местных служб, разъясняющих законодательство, правительственную политику, а также дающих местным властям те или иные советы. В демократических странах практикуется так называемый административный контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены  лишь по мотивам законности в судебном порядке.

   К.А. Пивоваров описывает Иберийскую модель управления (испаноговорящие  страны Латинской Америки). Обозначают еще и как крайнее Выражение усиления роли государства в регламентации организации местной власти. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно - территориальной единицы. Избранный избирает совет и главное должностное лицо. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти (центром) как представитель государственной власти в данной единице. Мэр общины также утверждается государством в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля (санкционированного государством) за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства. Причем предусматривается специфический институт контроля прямое вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления «как гарантии сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления Контроль со стороны государства осуществляет также не только по организационным (общим) вопросам, но и финансовым, правовым вопросам. Таким образом, в иберийской модели осуществляется контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью соблюдением нормативно правовых актов, предписаний государства,

   В целом же контроля органов местного самоуправления в Великобритании, например, занимается Министерство жилищного  хозяйства  и местного самоуправления, во Франции и Италии вопросы местного самоуправления курируют Министерство внутренних дел.. В Японии создано и действует специальное Министерство по делам местной автономии. В федеративных государствах, например, в США надзором за деятельностью органов муниципального управления занимаются административные органы штатов, в ФРГ правительство земель.

   Итак, для всех указанных моделей характерен контроль, административный надзор государства  за деятельностью местного самоуправления, которые отличаются характером, его конкретными формами, степенью вмешательства государства и сферу местного самоуправления. Учет да иного опыта полезен при разработке и изменении соответствующего российского законодательства но многочисленным вопросам контроля государственных органов и должностных лиц органов государственной власти за собственными полномочиями органов местного самоуправления, и отдельными государственными полномочиями переданными органами государственной власти органам местного самоуправления на основе закона. В конечном итоге использование данного опыта будет способствовать выполнению главной задачи построению единой эффективной системы управления общества, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе и местного самоуправления.

   Совет Европы общим принципом организации  власти и управления провозглашает  принцип субсидиарности. Суть его  в том, что « политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и  составляющие его Группы, начиная от индивидуумов до семья, местных общих и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворять различные потребности».²⁷

   В последнее время в научной  литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и  местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости» (Р.А.В,Родс). Сторонники данного подхода считают, что отношения центральных и местных органах власти характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющихся в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средства ми давления. Немалую роль в этих отношениях, но мнению ученых, может сыграть личностный фактор, а также правильный выбор конкретной стратегии. Центральное правительство строит свои отношения  с местными органами власти на основе переговоров, компромисса и обмена информацией Британский ученый Т.Бирн,  например, отмечает, что в настоящее время Местные не могут быть определены ни как агенты правительства  ни как его равноправные партнеры». При этом правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться приятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений Местные советы обладают самостоятельным Мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательством, в итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и Правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.²⁸