Динамика правового обеспечения государственной гражданской службы

2. Правовое  обеспечение реформирования государственной службы в целях борьбы с коррупцией

     За  последние годы практически ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в стране, а также положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции. С самого начала социально-экономических преобразований в России провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях.

     Создание  дееспособного и эффективного аппарата исполнительной власти является одной  из ключевых задач, стоящих перед  Президентом и Правительством Российской Федерации. Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными.

     В нашей стране карьера государственного служащего зачастую лишена четких ориентиров. Система классных чинов должна быть понятна и соответствовать определенной должности. Также необходимо, чтобы соблюдался комплекс социальных гарантий, соответствующих каждому классному чину, а денежное содержание, соответствующее каждому классному чину, выплачивалось независимо от занимаемой должности. Отсутствие вышеперечисленных предпосылок, как показывает отечественный опыт, а также практика государственного управления в зарубежных государствах неминуемо ведет к постепенному разрушению и деградации государственного аппарата.

     В настоящее время, к сожалению, необходимо констатировать, что в России вышеперечисленные  условия, необходимые для эффективного функционирования государственной службы, а также предупреждения и пресечения коррупции в ее системе, практически отсутствуют, а в тех сферах, где все же имеются, применяются крайне неэффективно.

     В этом смысле реализация нормативных  правовых предписаний, которые заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации"³⁵ и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации"³⁶, поможет создать надежные административно-правовые средства для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны.

     Результаты  исследования, проведенного Фондом ИНДЭМ³⁷, опубликованные в апреле 2002 года, показали, что коррупция является органической частью нашей жизни. Так считают почти половина населения и около 60 процентов предпринимателей. Минимальные затраты населения России на взятки составляют около 3 млрд. долларов в год, хотя на самом деле эти суммы в 3 - 5 раз выше. В коррупцию на бытовом уровне вовлечено не менее половины активного населения. Ассортимент поборов безграничен: так называемая бесплатная медицинская помощь, улаживание дел с автоинспекцией или милицией, получение и оформление жилья, освобождение от службы в армии и многое-многое другое.

     Трудно  сегодня приходится начинающему  бизнесмену и мелкому предпринимателю. Из контролирующих органов наиболее коррумпированы таможня, налоговая инспекция, пожарная инспекция, санэпидемслужба. Чиновники навязывают бизнесу свои условия. За услугу чиновник может потребовать не только деньги, но и попросить устроить на работу родственника, оформить на него квартиру, сделать крупный взнос в созданный им "благотворительный фонд".

     Между тем в 2003 году выявлено лишь 7311 случаев  получения и дачи взятки должностными лицами (в 2002 г. - 7909). Причем, как правило, среди задержанных работники учебных и медицинских учреждений, муниципальные служащие. Ответственные должностные лица фигурируют крайне редко.

     В отечественном законодательстве до сих пор отсутствует состав преступления, определяемый термином "коррупция". Поэтому борьба с ней ведется лишь на основании статей 290, 291, 304 УК РФ (получение взятки, дача взятки, провокация взятки).

       Российское законодательство в  этой сфере имеет значительные  пробелы. Например, положения Федерального  закона "Об основах государственной  службы Российской Федерации"  запрещает государственным служащим  получать подарки и вознаграждения, связанные с исполнением служебных обязанностей. В то же время нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (ст.527) государственным служащим и служащим муниципальных образований разрешают получать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Существует лишь одно ограничение - стоимость подарка не должна превышать пяти минимальных размеров оплаты труда, однако не определено количество получаемых подарков в день, в год.

       Таким образом, имеют место  расхождения между положениями Уголовного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", с одной стороны, и Гражданского кодекса - с другой.

     Например, в Краснодарском крае имели место  случаи, когда граждане получали в  долг крупные суммы денег под залог дорогих иномарок. Взыскивая долг путем установления права собственности истца на отданный ему в залог автомобиль, суды обязывали регистрационные отделы ГАИ - ГИБДД регистрировать спорный автомобиль на имя истца, не выясняя, прошла ли машина таможенное оформление, уплачены ли налоги государству. В соответствии же со ст.131 Таможенного кодекса РФ автомобиль, за который не уплачены таможенные сборы, не может быть предметом гражданского оборота, и, соответственно, ответчик вообще был не вправе им распоряжаться. УВД г. Краснодара 27 апреля 2003 года направило в суд "Заключение о признании регистрации автомобилей недействительной". По инициативе ГАИ - ГИБДД отдельные судебные решения о регистрации сомнительных автомобилей были опротестованы в порядке надзора. Дела направлены на новое судебное рассмотрение в те же суды. Протесты не были удовлетворены, а автомобили остались в гражданском обороте. Таким образом, государство потеряло миллионы долларов, нанесен урон авторитету судебной власти.³⁸

     В целях эффективной борьбы с коррупцией важна реформа государственного аппарата с тем, чтобы до минимума сократить возможности чиновников способствовать лоббированию частных, коммерческих и иных запросов вопреки  государственным и общественным интересам. Необходимо законодательно отрегулировать методы лоббистской деятельности, которая в цивилизованном виде является одной из форм осуществления права граждан на участие в управление страной, и принять соответствующий закон. Проект такого закона существует с 1995 года. Требуется разработать эффективные механизмы проверки и контроля за соблюдением ограничений, установленных законодательством для государственных служащих.

     Целесообразно создание единого информационного  пространства путем объединения  информации правоохранительных и контролирующих органов для обеспечения эффективной профилактики коррупции в системе государственной службы и предупреждения проникновения в нее представителей организованной преступности.

     В этих условиях целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран в решении данных вопросов.

     Одним из главных методов построения государственной  службы в зарубежных государствах является должностная классификация с  четкими стандартами в отношении  объема обязанностей должностных лиц  каждого класса и предъявляемых к ним квалификационных требований. В соответствии с "принципом заслуг", на котором основана идеология западной государственной службы, обязательным условием занятия административных должностей, кроме отнесенных к категории "политических", является сдача соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций государственных служащих. Таким образом, периодические аттестации, экзамены и конкурсы представляют собой неотъемлемый элемент карьеры западного чиновника.

     Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы Российской Федерации"³⁹ предусматривает замещение вакантной государственной должности государственной службы посредством конкурса, порядок проведения которого определен Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы"⁴⁰. Но, к сожалению, необходимо отметить, что по конкурсу в нашей стране замещается незначительная часть таких должностей. Напротив, широкое использование именно данной формы замещения государственных должностей государственной службы способствовало бы предупреждению и пресечению протекционизма и иных форм коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

     В зарубежных государствах особое внимание уделяется формированию высшего  слоя государственных служащих. В  США, Великобритании, Франции, Германии и некоторых других странах этот слой формируется в основном не за счет "естественного" отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (как правило, до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов традиционно составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны⁴¹.

     Подготовка  высококвалифицированных кадров для  государственной службы в странах Запада имеет вековые традиции. Так, еще Наполеон призывал открыть государственную службу для самых одаренных людей. Именно в период его правления сформировались прочные традиции французской бюрократии.

     Система отбора и подготовки государственных  служащих в зарубежных государствах (США, Великобритания, Франция, Германия), их высокий социальный статус, защищенность от политического произвола, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономических процессов, происходящих в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали. Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Слой чиновников в вышеперечисленных государствах относительно свободен от коррупции и партийных распрей и служит стабилизатором системы государственного управления в периоды политических неурядиц.

     Одним из основных принципов государственной  службы в странах Запада является принцип материального стимулирования государственных служащих. Он позволяет обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в государственном аппарате квалифицированные кадры. Обращаясь к российской действительности, приходится констатировать, что государство несправедливо и пренебрежительно относится к абсолютному большинству своих чиновников. Государственные служащие зачастую чувствуют себя политически и социально незащищенными. Экономия на государственном аппарате превратилась в один из самых популярных способов сокращения бюджетных расходов как со стороны самой власти, так и оппозиции⁴². Между тем за эффективно работающий государственный аппарат обществу необходимо платить достаточно высокую цену.

     Вполне  очевидно, что только повышением денежного содержания чиновникам проблему коррупции в системе государственной службы не решить. Необходим целый комплекс правовых и организационных мероприятий в этой сфере. Крайне важно настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную систему социального обеспечения государственных служащих. Данная система могла бы включать в себя следующие гарантии: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства, достойную пенсию, продолжительный отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в негосударственных организациях. Серьезным дополнительным стимулом может служить в некоторых случаях возможность получения после выхода в отставку высокооплачиваемой работы в коммерческих организациях.

     Серьезным организационным средством предупреждения и пресечения коррупции в системе  государственной службы за рубежом  является государственный контроль. Исследования показывают, что в США, Германии, Великобритании, Франции  и некоторых других странах создана сложная система государственного контроля за деятельностью чиновничьего аппарата, многие звенья которой фактически дублируют друг друга⁴³. Аналогичная ситуация сложилась и в нашей стране. Контролю как способу обеспечения законности в системе государственной службы посвящено достаточно научных и практических публикаций⁴⁴, тем не менее реальных предложений по его совершенствованию применительно к исследованной проблематике в современный период высказано явно недостаточно *(10). В нашей стране есть практически все необходимые средства для осуществления эффективного государственного контроля за деятельностью государственных служащих. В одних случаях не хватает только желания или политической воли для применения имеющихся правовых и организационных средств, а в некоторых случаях действительно отсутствуют должные правовые механизмы, которые необходимо создавать как можно быстрее.