Порядок принятия и изменения региональных конституций и уставов

Законы о принятии и изменении региональных основных законов подписываются высшим должностным лицом.

Процедура конституционных изменений предусматривает ряд ограничений содержательного плана. В ряде субъектов Федерации непосредственно в основном законе оговорено, что пересмотр и поправки конституционных (уставных) положений, противоречащие основам конституционного строя Российской Федерации, нормам о пребывании субъекта в составе Федерации, посягающие на республиканскую форму правления, нарушающие права и свободы граждан, неприкосновенность территории, административно-территориального устройства, не могут быть приняты.

Особыми процедурами сопровождается изменение базовых разделов, закрепляющих основы конституционного строя, правовой статус личности, процедуру принятия и изменения конституции (устава).

Другим способом принятия или изменения конституции (устава) субъекта Федерации является всенародное голосование. Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен очень редко (ст. 112 Конституции Ингушетии, ч. 1 ст. 143 Конституции Тывы). До принятия новой Конституции Чеченской Республики (в редакции 2007 г.) ее Основной закон принимался референдумом, а изменялся специально созданным Конституционным Собранием.

В ряде субъектов Федерации предусмотрены альтернативные варианты принятия и изменения конституций (уставов): референдумом, парламентом или конституционным собранием. Например, в Мордовии согласно ст. 118 Конституции предусмотрены два варианта ее принятия и изменения:

а) большинством не менее 2/3 от установленного числа членов Государственного Собрания;

б) конституционным референдумом.

В Тыве референдумом принимается не только новая Конституция, но и поправки к главам 1 ("Основы конституционного строя") и 16 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции Республики Тыва").

Устав Приморского края (ст. 111), Чукотского автономного округа (п. 2 ст. 110) допускает возможность принятия поправок референдумом.

Чаще референдум предусматривается для принятия новой, пересмотра действующей или принятия решения о прекращении действия конституции (ст. 48 Степного Уложения (Конституции) Калмыкии), устава, а не для внесения частичных поправок.

Третья нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа.

Предложение о внесении поправок и (или) пересмотре положений Конституции вносили в Конституционное Собрание Президент или Парламент Чеченской Республики в форме новой редакции Конституции либо поправок или предложений о пересмотре отдельных положений действующей Конституции.

Соответствующие инициативы Президента оформлялись его Указом, парламента - постановлением, принятым на совместном заседании палат.

Конституционное Собрание Чеченской Республики созывалось указом Президента. Заседание Конституционного Собрания считалось правомочно при наличии не менее 3/4 общего состава, определенного указом Президента республики. Конституционное Собрание большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа членов в форме постановления принимало одно из двух решений:

1) одобрить предложение о внесении  поправок и (или) пересмотре положений  Конституции и вынести его  на референдум Чеченской Республики;

2) отклонить внесенные предложения (т.е. сохранить текст действующей  Конституции неизменным).

Таким образом, Конституционное Собрание Чеченской Республики было не вправе изменять текст Конституции Республики или принимать новую Конституцию (как это предусмотрено федеральной Конституцией). Оно не могло даже вносить изменения в поступившие предложения о поправках и (или) пересмотре Конституции. Решение Конституционного Собрания Чеченской Республики принималось открытым голосованием.

Опыт регламентации деятельности конституционных собраний в республиках имеет большое значение для разработки проекта Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании Российской Федерации. В представленных проектах этого закона предлагается включить в состав Конституционного Собрания Российской Федерации 100 человек от Государственной Думы, Совета Федерации и Конституционного Суда России; 100 граждан, назначаемых Президентом Российской Федерации; высших должностных лиц исполнительной власти. Учитывая, что подготовка проекта новой федеральной Конституции, региональных конституций (уставов) требует профессиональных знаний в области юриспруденции, представляется необходимым, чтобы значительная часть членов Конституционного Собрания Российской Федерации, региональных конституционных собраний имела высшее юридическое образование.

Мировой опыт подсказывает целесообразность прямых выборов в Конституционное Собрание на основе всеобщего равного прямого избирательного права. Так, Конституция США 1787 года была принята всенародно избранным Конституционным конвентом, а затем утверждена конвентами одиннадцати штатов. В Италии в 1946 году было избрано Учредительное собрание, которое подготовило и в конце 1947 года приняло Конституцию.

Федеральный конституционный закон должен закрепить правовой статус Конституционного Собрания: его состав, порядок формирования, внутреннюю структуру, процедуру деятельности, полномочия, порядок материально-технического и организационного обеспечения. Срок работы Конституционного Собрания Российской Федерации не должен превышать полутора лет; численный состав, как представляется, 150 членов в Федерации, в регионах - 50. В противном случае утрачивается работоспособность учредительного органа.

Отдельные статьи конституций (уставов) субъектов Российской Федерации пересматриваются в упрощенном порядке. Так, в Дагестане в случае изменения наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. 57 Конституции (исключению из статьи) Указом Президента Республики. Таким же образом вносятся поправки в текст Конституции в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Дагестана наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом отдельных положений Конституции республики не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению (ст. 105).

Безусловным основанием для внесения изменений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются:

- внесение изменений в федеральную Конституцию;

- ее пересмотр;

- принятие новых федеральных  законов по предметам совместного  ведения Федерации и субъектов;

- постановления Конституционного  Суда России о признании отдельных  положений региональных основных  законов противоречащими Конституции Российской Федерации;

- изменение конституционно-правового  статуса субъекта Российской  Федерации (например, преобразование  автономии в республику; объединение двух или более граничащих между собой субъектов Российской Федерации; изменения, связанные с принятием в состав Российской Федерации иностранного государства в статусе субъекта Федерации или его части).

Вывод:

1 Региональные конституции (уставы) демонстрируют многообразие вариантов процедуры их принятия, изменения и дополнения. Однако во всех случаях эта процедура тщательно проработана, содержит механизм защиты основного закона от волюнтаристских изменений. Сложность процедуры принятия и изменения конституционных предписаний гарантирует стабильность основных законов и всей системы регионального законодательства.

2 В Российской Федерации созданы необходимые предпосылки для гармонизации федерального и регионального конституционного (уставного) законодательства и обеспечения его стабильности. Это соответствует интересам многонациональной России, всех проживающих в ней народов; обеспечивает высшую юридическую силу федеральной Конституции, ее прямое действие на всей территории России; гарантирует интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономий, а также граждан России, способствует построению правового государства.

 

 

3 Юридические свойства  конституций и уставов субъектов  Российской Федерации как системная целостность

 

Основные черты и юридические свойства конституций и уставов субъектов Федерации - это такие качественные характеристики, которые отличают данные нормативно-правовые акты от других актов правовой системы России.

Всем региональным основным законам, как и федеральной Конституции, присущи однотипные черты и юридические свойства. Это:

1) учредительный характер;

2) нормативность;

3) легитимность;

4) реальность;

5) прямое действие;

6) встроенность в единую правовую  систему России;

7) программность;

8) преемственность;

9) стабильность;

10) юридическая база текущего  регионального законодательства;

11) наивысшая степень правовой  защиты.

1 Любая конституция (устав) является учредительным юридическим документом. Учредительный характер региональных основных законов проявляется в том, что они закрепляют:

- наименование и конституционно-правовой  статус субъекта Федерации как  форму политического самоопределения  жителей региона;

- членство субъекта в составе  Российской Федерации в качестве  несуверенного государства (республики) или государственного образования (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа);

- право субъекта Федерации изменить  свой юридический статус по  согласованию с федеральным центром;

- незыблемость принципов российского  федерализма (в частности, государственный  суверенитет и территориальная  целостность России);

- универсальные принципы конституционного  строя, закрепленные федеральной Конституцией (приоритет, незыблемость и гарантированность прав и свобод личности; многообразие форм собственности; взаимная ответственность государства и личности за реализацию законов и др.);

- единые принципы формирования и деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, разграничение между ними полномочий.

Учредительный характер региональных основных законов предопределен особым субъектом правотворчества, от имени которого принимается конституция или устав. Это граждане России, составляющие население республики, края, области, города федерального значения, автономного образования.

Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней. Если нормы федеральной Конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, то нормы региональных основных законов вторичны.

Учредительный характер регионального основного закона предопределен статусом самого субъекта как полноправного члена Российской Федерации, установленным федеральной Конституцией.

2 Нормативность конституций и уставов субъектов Федерации проявляется в том, что это формализованные, т.е. писаные, целостные нормативные правовые акты регионального уровня.

3 Легитимность региональных основных законов проявляется в том, что они принимаются либо: а) законно избранным парламентом; б) путем референдума населения региона; в) специально создаваемым органом публичной власти (конституционным собранием)[10].

Референдум как единственный легитимный способ принятия и изменения конституции (устава) предусмотрен редко (Ингушетия, Тыва). Чаще он используется для принятия нового основного закона.

Третья нетрадиционная процедура принятия и пересмотра регионального основного закона связана с созданием для этих целей особого учредительного органа.

Конституционные изменения, как правило, проходят общественную апробацию и научную экспертизу. Усложненная процедура принятия, изменения и дополнения региональных основных законов служит гарантией их стабильности.

Легитимность конституции (устава) связана с учредительным характером государственной власти субъектов Федерации. В основном законе получает выражение государственная воля народа России, органической частью которого является население региона, провозглашаются конституционные основы государственной и общественной жизни.

4 Важной чертой региональных конституций и уставов является их реальность. Главным критерием оценки реальности конституции (устава) субъекта Федерации служит соответствие этих актов действительности. Если региональный основной закон адекватно отражает политико-правовую и социально-экономическую действительность, сложившиеся общественные отношения (т.е. фактическую конституцию), можно говорить о его реальности.

В научной литературе высказывается мнение, что в процессе реализации конституции (устава) происходит ее преобразование при сохранении текстового оригинала[6].

Исполнимость конституционных предписаний, высокая степень их эффективности во многом зависит от повседневной деятельности людей, органов законодательной и исполнительной власти, суда, прокуратуры, милиции, институтов гражданского общества. Реальность конституции (устава) предполагает систему правовых и организационных гарантий народовластия, действенность механизмов обеспечения их реализации, высокую политическую сознательность, социальную активность и правовую культуру граждан, профессионализм и неподкупность государственных гражданских служащих[22].