А.М. Алиев разделяет локальные правовые нормы по нескольким основаниям. "По предмету регулирования, - полагает он, - могут быть выделены группы норм, регулирующие организацию труда и заработной платы на предприятии... По субъектам различаются нормы, принятые: а) общим собранием трудового коллектива; б) администрацией и выборными органами общественных организаций в согласительно-договорном порядке; в) единолично руководителем предприятия, объединения (структурной единицы объединения)"¹⁶. Как представляется, во-первых, общее собрание трудового коллектива по ТК РФ не имеет необходимых полномочий по принятию нормативных правовых актов работодателя. Статья 52 ТК РФ не устанавливает каких-либо конкретных прав работников на участие в управлении организацией, по существу является бланкетной правовой нормой, отсылающей правоприменителей к иным федеральным законам, учредительным документам организации, коллективным договорам, которые могут и не сдержать (как правило, и не содержат) соответствующих прав работников. Во-вторых, с учетом изложенных выше правовых аргументов, думаю, более обоснованно работодателю и представителям работников вырабатывать нормы трудового права в коллективных договорах, а не в нормативных правовых актах работодателя. В-третьих, согласно ст. 55 ГК РФ юридические лица могут создавать обособленные структурные подразделения (филиалы или представительства) и структурные подразделения, а не "структурные единицы", которые не являются юридическими лицами, совершают сделки и действуют только от имени и для юридического лица, а также в рамках предоставленных им полномочий.

     § 2. Место локальных  нормативных актов  в системе источников трудового права

     В системе правового регулирования  общественных отношений среди нормативных  правовых актов локальные нормативные  акты составляют значительное число. В  современном российском правоведении исходят из того, что нормативный правовой акт - один из основных источников (форм) права.

     Локальные нормы как особая разновидность  норм права достаточно давно известны трудовому, гражданскому, аграрному  и другим отраслям права. Другими  словами, в локальном нормативном  акте содержатся признаки нормативного юридического акта, сформулированные общей теорией права.

     С точки зрения действия права локальные  нормативные акты - это завершающее  звено в цепочке законодательства либо заключительный этап действия права, анализ применения локальных нормативных актов дает возможность проследить за реализацией законов, определить их эффективность, выявить положительные стороны принятых нормативных правовых актов федерального, регионального, муниципального уровней.

     Применение  локального регулирования значительно шире и распространяется практически на все сферы деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя).¹⁷

     Там, где локальные акты упоминаются  в перечне форм (источников) права, они выделяются в отдельную группу по субъекту правотворчества и понимаются как нормативные акты, регулирующие отношения внутри какой-либо организации, предприятия, учреждения¹⁸. Локальные акты издаются органом управления или исполнительным органом организации в целях решения вопросов, возникающих в рамках отдельной организации. Сфера их действия распространяется на работников данной организации. Например, локальные акты касаются организации дисциплины труда, взаимоотношений между различными подразделениями¹⁹.

     Кроме локальных актов, в современной  юридической науке распространено такое понятие, как "внутренние документы организации".

     Таким образом, локальные нормативные  акты или внутренние нормативные  документы являются неотъемлемой частью российского законодательства. Они  могут в одних случаях восполнять пробелы законодательства, устанавливая внутренние процедуры (регламенты, положения и др.), не обозначенные в нормативных правовых актах; в других - обеспечивать только исполнение норм вышестоящих нормативных правовых актов, не дополняя их; в третьих - детально конкретизировать те или иные правовые нормы путем разработки рекомендаций и правил по применению нормативных правовых актов.

     В ТК РФ существует положение, аналог которого следовало бы закрепить в других отраслях законодательства: локальные  нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, признаются недействительными.

     В условиях развивающихся в России рыночных отношений вопросы применения локального регулирования приобрели особую актуальность. При этом до сих пор практика их разработки, принятия и применения все еще должным образом не исследуется. И в связи с этим следует отметить, что в настоящее время локальные нормативные акты даже на уровне понятийного аппарата нуждаются в дополнительном, системном исследовании.

    В специальной литературе достаточно активно исследуются теоретические  и практические проблемы локальных  нормативных актов, содержащих нормы права²⁰. В настоящий период наиболее активно изучает локальные нормативные акты, содержащие нормы права, Г.В. Хныкин, написавший целый ряд статей, монографию "Локальные нормативные акты трудового права"²¹ и в 2005 г. защитивший диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук на тему "Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения". Г.В. Хныкин, детально исследовав историю локального регулирования трудовых отношений в России, выделяет пять этапов формирования и развития локального нормотворчества: начальный этап (первая половина XIX в.); второй этап, связанный с новой экономической политикой советского государства; третий этап, начавшийся с хозяйственной реформы 1965 г.; четвертый этап - с принятия Закона СССР от 17 июня 1983 г. "О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями"; пятый этап, связанный с принятием ТК РФ.²²

    Нормативный правовой акт, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для подзаконных нормативных актов и локальных нормативных актов. Последние конкретизируют и детализируют эти нормы²³. Конкретизация более общих правовых норм в нижестоящих нормативных правовых актах, в том числе локальных, является объективной необходимостью, поскольку без них будет сложно применять в различных ситуациях общие правила, содержащиеся в нормативных правовых актах. В связи с этим нельзя не согласиться с П.М. Рабиновичем в том, что конкретизирующие акты переводят абстрактное содержание юридической нормы на более конкретный уровень посредством операции ограничения понятий (уменьшения объема понятий на основе расширения их содержания)²⁴.

    По  общему правилу локальные нормативные  акты (как обязательные, на которые  есть прямое указание в вышестоящем нормативном правовом акте, так и инициативные, утверждаемые организациями самостоятельно) имеют ограниченную сферу действия, т.е. их нормы имеют силу только в пределах конкретной организации.²⁵

    В юридической литературе признано, что  в локальных актах происходит конкретизация общих положений, зафиксированных в актах более высокого уровня²⁶. Кроме того, по мнению некоторых ученых, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уровней²⁷. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании в современной России. Локальные нормативные акты могут в той или иной степени восполнить пробелы законодательства и осуществить первичное правовое регулирование при отсутствии соответствующих вышестоящих нормативных правовых актов²⁸.

    К примеру, ТК РФ установлено, что локальные  акты не должны противоречить законам  и подзаконным актам более высокого уровня. Основное назначение локальных нормативных актов по труду состоит в конкретизации правовых актов с учетом особенностей и условий труда в пределах конкретной организации. На практике локальные нормативные акты зачастую разрабатываются на основе типовых, утвержденных министерствами и ведомствами. Например, для разработки правил внутреннего трудового распорядка в организации можно взять за основу Правила внутреннего трудового распорядка Пенсионного фонда РФ, утвержденные Приказом Правления Пенсионного фонда РФ²⁹, иными словами, структуру построения данного внутреннего локального акта.

    Таким образом, локальные нормативные  акты являются одной из разновидностей правовых норм. Это нормативное предписание, принимаемое на уровне конкретного  предприятия, учреждения, организации и регулирующее их внутреннюю жизнь, то есть носящее конкретизирующий, детальный характер.

    Благодаря созданию локальных нормативных  актов формируется целостная  система регулирования хозяйственных  отношений, в которой общие принципы и нормы дополняются и детализируются локальными нормами, а главное, механизмами, обеспечивающими реализацию взаимных прав и обязанностей субъектов трудовых правоотношений. Государство не диктует специального поведения для хозяйствующего субъекта, оно лишь формирует правила должного поведения. 

      Глава 2. Особенности  локального нормотворчества

     § 1.  Разработка и принятие  локальных нормативных  актов

    Порядок принятия локальных нормативных  актов очень важен с точки  зрения регулирования трудовых отношений как для работодателя, так и для работника. Анализ практики локального регулирования позволяет сделать вывод о том, что действующее законодательство не устанавливает строгих рамок в виде типовых правил, предоставляя работодателю широкое поле для локального нормотворчества. Необходимо помнить, что такая форма регулирования трудовых взаимоотношений, как социальное партнерство, также играет свою роль в формировании локальной нормативной базы.

    Руководитель  организации вправе принимать локальные  нормативные акты самостоятельно. Однако Трудовой кодекс предусматривает его обязанность принимать отдельные локальные нормативные правовые акты при участии выборного представительного органа работников. Такое участие может быть различным: в отдельных случаях профсоюзу предоставляется право только высказать свое мнение относительно локального акта. Тут профсоюз обладает так называемым факультативным правом: он свое мнение высказывает, а работодатель поступает так, как считает необходимым. В других случаях локальный нормативный правовой акт должен быть принят по согласованию с профсоюзным органом, следовательно, у профсоюза появляется реальное "разрешительное" право, способное воспрепятствовать принятию работодателем нужного решения. Отдельные акты работодатель принимает совместно с представительным органом работников. К таким актам в первую очередь относится коллективный договор. Коллективным договором или отраслевым соглашением может быть предусмотрено, что некоторые локальные нормативные акты работодатель принимает по согласованию с профкомом (ч. 3 ст. 8 ТК РФ). Так, в коллективном договоре ГУП "Омскэлектро" предусмотрено, что определение системы оплаты труда, размеров тарифных ставок (окладов), форм и размеров материального стимулирования, а также утверждение положений о премировании и выплате вознаграждения по итогам работы за год и за выслугу лет осуществляются работодателем по согласованию с соответствующим комитетом профсоюза и закрепляются в коллективном договоре. Что касается законодательства на федеральном уровне, то в нем не содержится обязанности работодателя согласовывать какие-либо локальные нормативные акты с выборным органом первичной профсоюзной организации или иным представительным органом работников. Вместе с тем необходимо отметить, что на практике нередко профсоюзы привлекаются к разработке и утверждению на паритетных началах (т.е. совместно с администрацией) глобальных документов организации, таких, например, как план действий по высвобождению и трудоустройству работников в связи с проведением реорганизации компании, реструктуризации отрасли.

    К сожалению, статьи, в которых закреплена обязанность работодателя принимать  локальные нормативные правовые акты при участии профсоюзов, рассредоточены по всему тексту Трудового кодекса. На основе анализа действующего законодательства предлагается перечень основных локальных нормативных актов, которые работодатель должен принимать с учетом мнения профсоюзного или иного представительного органа работников.

    В частности, при участии выборного  органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников принимаются следующие локальные нормативные акты:

    - о введении и об отмене режима  неполного рабочего времени (ст. 74);

    - о привлечении работников к  сверхурочным работам в случаях,  не предусмотренных ч. 2 ст. 99 (ст. 99);

    - о перечне должностей работников  с ненормированным рабочим днем (ст. 101);

    - о разделении рабочего дня  на части, с тем чтобы общая  продолжительность рабочего времени  не превышала установленной продолжительности  ежедневной работы. Такое разделение производится работодателем на основании локального нормативного акта, принятого с учетом мнения выборного профсоюзного органа данной организации (ст. 105);

    - об определении порядка и условий  выплаты работникам (за исключением  работников, получающих оклад или должностной оклад) за нерабочие праздничные дни, в которые они не привлекались к работе, дополнительного вознаграждения (ст. 112);

    - о привлечении работников к  работам в нерабочие праздничные  дни в случаях, не предусмотренных  ч. 2 ст. 113 (ст. 113);

    - об установлении с учетом производственных  и финансовых возможностей работодателя  дополнительных отпусков для  работников (ст. 116);

    - об утверждении графика отпусков (ст. 123);

    - о введении системы оплаты  и стимулирования труда, в т.ч.  повышении оплаты за работу в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, сверхурочную работу (ст. 135);

    - об утверждении формы расчетного  листка (ст. 136);

    - об установлении конкретных размеров  повышенной оплаты труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда (ст. 147);