Классические теории бюрократии (М. Вебер, В. Вильсон, К. Маркс, «азиатская» модель)

     Изучая  эту проблему, Маркс вводит методологически  и теоретически емкую категорию  государственного формализма для формулировки ряда проблем анализа бюрократической всеобщности. Введение этой категории – новый момент в развитии взглядов Маркса на бюрократию. Данная категория позволяет более подробно анализировать явления, отмеченные Марксом на предыдущей стадии исследования бюрократии, и указать ряд новых объектов исследования (система гарантий от бюрократических злоупотреблений властью). Множество объектов исследования позволяют Марксу дать систему гносеологических, социологических, политических характеристик бюрократии, расширяющих прежние представления о специфике этого феномена социальной и политической действительности.

     Если  в период работы в «Рейнской газете»  Маркс считал, что бюрократическое  отношение конституируется законом  иерархии, государственным разумом  и теорией разделения граждан  на два класса, то в рукописи «К критике гегелевской философии права» бюрократическое отношение предстает как более сложная практически-духовная целостность, обусловленная отношениями собственности, существованием надындивидуальных сил, преобразованием всеобщих интересов в особые, определенными формами сознания (политическое умонастроение, корпоративный дух, государственный разум) и формами социальной организации, государственным формализмом, включающим существующие системы гарантий от бюрократических злоупотреблений властью.

     Учет  всего многообразия проблематики, исследованной  Марксом в «К критике гегелевской  философии права» позволяет сделать  выводы о специфике Марксовой  методологии анализа бюрократии в период начала окончательного перехода Маркса к материализму и коммунизму.

     Содержание  Марксовой критики философии  права Гегеля показывает, что Маркс  не сводит анализ бюрократии к эмпирическому  описанию деятельности и сознания членов государственного аппарата управления. Наоборот, за каждым эмпирическим фактом бытия и сознания бюрократии и за каждым положением теории (философии права Гегеля), оправдывающей данное бытие и сознание, открывается ряд предметов исследования. Учет социальных предпосылок и диалектика социальных интересов – основа принципов отбора эмпирических фактов и отношений при анализе бюрократии. Отношения собственности, специфически преломленные в диалектике социальных интересов, позволяют ввести в сферу анализа носителей взаимосвязи единичных, особых и всеобщих интересов и изучать различные аспекты отношений, деятельности, и сознания данного носителя. Изучение бюрократии тем самым становится частью анализа общества в целом.

     Если  Макс Вебер в своей трактовке  бюрократии выступает как ценностно-нейтральный  позитивист, то Маркс с его открыто-ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума у бюрократии; предвзятость и произвол, возрастающие по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; карьеризм как образ ее жизни, притязания на монопольную компетентность и формализм бюрократии. В целом бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов⁸.

     Рассмотрев  во второй главе теорию бюрократии Маркса, хочется отметить, что его  критика отличается глубиной и большой  обобщающей силой. И это даже несмотря на то, что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала. Маркс точно обозначил негативные компоненты бюрократии. Его суждения в той или иной мере применимы и к большинству современных бюрократий.

     Точка зрения Маркса на эту проблему содержит лишь один принципиальный дефект. Это – его идеологизированная односторонность, ограниченность. Маркс не видит ничего хорошего в современной ему форме государственного управления. Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются довольно высоким авторитетом у граждан.

      ГЛАВА III. "Имперская" ("азиатская") модель

         Теперь  о  третьей - "имперской" - модели  бюрократии⁹. Поскольку эта модель  свое  наиболее  полное  воплощение  получила  в азиатских империях,  ее  можно также  называть "азиатской"  или "восточной" и рассмотреть,  прежде  всего,  на  примере  ее  классической  формы - бюрократии  китайской,  тем  более,  что  о  ней  у  нас  ходят  легенды, представляющие  ее  едва  ли  не  образцом  государственной  службы.  Между тем на  самом деле "китайская модель",  несмотря  на  ее некоторые формальные  совпадения  с моделью веберовской (прежде всего - система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своей фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты "восточной" модели

в ее китайском  варианте.

         Как  известно,  в  древнем   и  средневековом  Китае   не  существовало права  частной   собственности  на  землю   в  европейском  смысле. Император - Сын небес - был единственным собственником всех земель страны.  Подданные  же,  согласно  конфуцианской  традиции,  считались как  бы  членами  одной  большой  семьи  во  главе  с  императором. Соответственно  чиновники  были  управителями  императорской собственностью.  В  качестве  другой  аналогии,  имевшей  целью  придать как  бы  высшую  легитимность  существующей  системе  правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора  как  полярной (центральной)  звезды,  а его министров -  как окружающих  звезд и созвездий.  В бюрократической системе Ханьской династии  даже  названия  основных  учреждений  давались  по  именам созвездий.  Человеческая  же  природа рассматривалась как сочетание света и тьмы,  т.е.  хорошего  и  плохого.  Отсюда  и  задача  бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.  Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду  всего  лишь  проверку  спобности  кандидатов  эффективно  служить императору  и,  главное,  обеспечивать  стабильность,  устойчивость, неизменность  системы  вне  зависимости  от  меняющихся  исторических условий  и  обстоятельств.  И,  действительно,  стабильность  системы власти  и  управления  в  Китае  была  беспрецедентной.  Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - вплоть до ХХ века.

         Одним  из  главных  секретов  этой  уникальной  стабильности  было  то, что  при  всей  той  гигантской роли,  которую играло  в функционировании  системы  чиновничество,  оно  не  имело  возможности  осознать  себя самостоятельной  политической  силой,  но  оставалось  на  положении императорских  лакеев.  Этому  служил  тщательно  соблюдавшийся принцип  атомизации  бюрократии.  Для  предотвращения,  казалось  бы, неизбежного  в  подобных  случаях  процесса  складывания бюрократической  корпорации  действовал  ряд  механизмов  разобщения

чиновников  и  их  интересов.  Изощренности  этих  механизмов,  право, можно  позавидовать, а некоторые их аналоги  обнаруживаются и в других деспотических  системах,  опиравшихся  на  бюрократию (скажем,  в сталинской). К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре  власти  как  таковой,  не  интересам  бюрократической  элиты,  а лишь милости императора, можно отнести:

      1)отсутствие  у чиновников  узкой   специализации, делавшее возможным их  безболезненную  взаимозаменяемость  подобно  однородным  частям механизма;

      2)постоянный избыток кандидатов  на должности, преследовавший  ту же цель (сдача экзаменов  отнюдь не гарантировала получение  должности, а 

лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание

могло  длиться  неограниченно  долго,  но  быть  сокращено  взяткой,  что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

     3)крайнюю   ограниченность  перспектив  служебной   карьеры (чиновник часто  оставался  в  одной  и  той же  должности  весь  срок  своей  службы, тоже  часто  составлявший  лишь  несколько  лет),  что  лишало  смысла создание  столь  обычной  в  других  бюрократических  системах  лестницы личных связей для продвижения наверх;

      4)личную зависимость всех чиновников от императора;

      5)жесткие  меры  против  неформальных  связей  в  среде  чиновников,

     чтобы предотвратить возникновение в  их среде устойчивых коалиций; к  числу  таких  мер  относились:  неукоснительно  действовавший  в моральном  кодексе  китайской  бюрократии  запрет  на  личную  дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим с единому семейному клану,служить  в  одной  провинции,  запрет  на  браки  с  женщинами  из  числа местных  жителей,  на  приобретение  собственности,  находящейся  под   юрисдикцией чиновника; (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным  потерям  и  снижали  эффективность  работы административной  машины  в  целом,  однако  предотвращение  любой потенциальной  возможности  возникновения  в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

      6)финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно  довольно  небольшого  и далеко  не  покрывавшего  расходы, связанные с получением  должности),  а  от  его  умения  выжать  из императорских  подданных  максимум  доходов,  в  том  числе -  и  в  свою

личную  пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого  нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения,  неуверенностью  даже  в  ближайшем  своем  будущем, возможностью  держать  его "на  крючке"  и  т.п.;  нетрудно  себе представить,  как  жилось  людям  под  властью  такого  временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население; (в средневековой Руси  в  отчасти  похожем  положении  находились  назначавшиеся  царем воеводы - "кормленщики",  порой  приводившие  отданные  им  в "кормление"  области  в  полное  разорение,  хотя  относительно  большая стабильность их положения по сравнению с наместниками  провинций в Китае все же останавливала их от чересчур  уж  грабительских поборов, дабы "не резать курицу, несущую золотые яйца".

      7)отсутствие  у  чиновников  каких-либо  личных  либо  корпоративных гарантий  от  их  произвольных  увольнений,  понижений в должности и перемещений;  все законы  были  сформулированы  таким образом,  что чиновник  просто  не  мог их  не  нарушать  и потому  находился под постоянным  страхом разоблачения  и  наказания,  что  делало  его полностью   зависимым  и  беззащитным  перед  высшей  властью; (это - одно  из  ключевых  отличий  китайских  чиновников  от "веберовских" бюрократов);

      8)наконец, особо тщательный контроль  за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети  секретной  полиции (цензоров),  практики  непосредственной  связи императора  с низшим  эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные   уровни,  отсутствие  должности  главы  правительства,  функции  которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.  Известный  китаевед  Л.С.Переломов,  анализируя  влияние  легистской политической  доктрины  на  организацию  китайской  администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в

виде  системы  предписаний  в  легизме -  политическом  учении, практически  лежавшем  в  основе  всей  китайской  государственной системы: 1)систематическое  обновление  аппарата, 2)равные возможности  для  чиновников, 3)четкая  градация  внутри  самого правящего  класса, 4)унификация  мышления  чиновничества, 5)цензорский надзор, 6)строгая личная ответственность чиновника

         Как  мы  видим,  система,  позволявшая  держать  бюрократов "в  узде", была  глубоко  эшелонированной,  с большим запасом прочности.  Это показывает,  помимо  всего прочего,  понимание  реальности  опасности,исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии. Другие  восточные  деспотии  далеко  уступали  Китаю  по  уровню продуманности  и  организованности  системы  бюрократических "приводных  ремней".  Возможно,  поэтому  они  оказывались  исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости  политического  организма. (О  цене,  заплаченной  за эту устойчивость  китайским народом,  сейчас  говорить  не  будем.)  Но различия  касались  больше  деталей,  скажем,  отношения к присвоению чиновниками части собираемых  ими налогов,  чем принципиальной схемы отношений.  Например,  в Индии к чиновничьему  мздоимству  относились  с философской  терпимостью  как  к  неизбежности.  Еще 2500  лет  назад Каутилья,  главный  министр  императора  Чандрапурта  Маурия, перечислил  в  книге "Арташастра" 40  видов  присвоения  чиновниками государственного  дохода,  но  при этом  с поистине  браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы,  если  они находятся у тебя  на  кончике языка,  так же  для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от  царских  доходов.  Как  о  рыбе,  плывущей  под  водой,  нельзя  сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать,  что  он  берет  себе  деньги. Можно  установить  движение  птиц,  летящих высоко  в  небе,  но  невозможно  установить  скрытые  цели  движений равительственных чиновников."