Российский федерализм: эволюция и проблемы становления

     Конституция указывает, что республика имеет  свою конституцию и законодательство, которое регулирует широкий круг общественных отношений, возникающих  при решении вопросов, как отнесенных к предметам совместного ведения  в Российской Федерацией, так и  исключительного республиканского ведения. 

     Принципиальной  особенностью российского федерализма  является качественно иная конституционная  характеристика края, области, города федерального значения. Придание последним  статуса субъекта Федерации привело  к тому, что они утратили статус обычных административно-территориальных  единиц и приобрели определенные элементы государственности. Вышеназванные  субъекты Федерации, а также автономная область и автономный округ принимают  свои уставы и издают законы; складывается собственное законодательство территориальных  субъектов Федерации. В уставах  регулируется широкий круг общественных отношений: установление системы органов  власти субъекта Федерации, принципов  их образования и формирования, собственности, бюджета, социально-экономические и  другие вопросы жизнедеятельности  региона.

     В тоже время следует заметить, что  в некоторых уставах и законах  субъектов Федерации, до определенного момента, содержались нормы, не соответствующие федеральной Конституции, что констатировано, в частности, в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.⁶ 
 
 

1.2 Принципы федеративного устройства

     Принципы федеративного устройства Российской Федерации это основополагающие начала, определяющие характер взаимоотношений между федеральной властью Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, а также между самими субъектами Российской Федерации сформулированы  в ч. 3  ст. 5 Конституции Российской Федерации, конкретизируемые в главе третьей Конституции.

     На  первом месте среди принципов  федеративного устройства Российской Федерации конституционно признается государственная целостность Федерации. Этот принцип отражает историческую преемственность геополитического развития Российского государства, вытекает из суверенитета Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. 

     Государственная целостность Российской Федерации тесно связана с другим принципом ее федеративного устройства - единством системы государственной власти. Это означает, что власть Федерации распространяется на всю ее территорию, обеспечивает тесное функционирование всего государственного механизма разных уровней. Источником государственной власти является многонациональный народ России, а в масштабе субъекта - совокупность его населения. Каждый субъект Федерации обладает полнотой государственной власти за исключением пределов ведения самой Федерации, а также сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.   Субъектам Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Единственный критерий при этом - соответствие основам конституционного строя Российской Федерации.

     Федеративное  устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации. Это разграничение  основано на Конституции, Федеральном и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11, 71, 72, 73, 76, 78 Конституции РФ).

     Равноправие народов - один из важнейших принципов  федеративного устройства Российской Федерации. На территории России ныне проживает более 140 народов. Независимо от их численности, уровня социально-экономического, культурного развития, все народы в равной мере обладают правовыми  возможностями участвовать в  осуществлении власти всего многонационального народа России, имеют право на сохранение родного языка, создание условий  для его изучения и развития. Конституция  обеспечивает возможность каждому  независимо от его национальности пользоваться всеми правами и свободами. Особо  гарантируются права различных  национальных меньшинств, этнических групп, коренных малочисленных народов (ст. 69, п. в ст. 71, п. б ст. 72 Конституции РФ). Российское отраслевое законодательство в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации учитывает основополагающие международно-правовые нормы, содержащие гарантии защиты прав национальных меньшинств (Конвенция МОТ N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» от 26 июня 1989 г.; Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятая Комиссией по правам человека ООН в 1992 г.; Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы 1 февраля 1995 г.), оговаривая льготные условия этих народов при пользовании природными ресурсами, землепользовании и т.д.⁷ 

     Равноправие народов непосредственно связано с самоопределением народов, как конституционным принципом федеративного устройства Российской Федерации. Данный принцип, зафиксированный также в преамбуле Конституции, является общепризнанным принципом и международного права. Какой смысл вкладывает действующая Конституция Российской Федерации в понятие «самоопределение народов»? Могут ли все нации и народы, населяющие Россию и не имеющие своей национальной государственности, реализовать это свое право - самоопределение народов? Необходимо отметить, что новая Конституция России употребляет термин «самоопределение народов», а не «самоопределение наций», что широко применялось в советский период. Безусловно, в условиях многонационального Российского государства игнорировать национальные моменты нельзя. Уникальность и своеобразие Российской Федерации и состоят в том, что она сочетает в себе национальные и территориальные начала. На территории любого субъекта Российской Федерации проживает ныне много национальностей. Поэтому конституционный принцип «самоопределение народов» с позиций Конституции Российской Федерации означает, что он может быть реализован только в пределах России. У субъектов Федерации отсутствует право выхода из ее состава.

     Принцип «самоопределения народов» не нужно противопоставлять вышеназванным конституционным принципам государственного устройства Российской Федерации, его нельзя отрицать и не нужно абсолютизировать. Это согласуется с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. В ней указано, что при реализации права равноправия и самоопределения народов ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов: и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории».

       Все субъекты Федерации без  каких-либо изъятий во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти между собой равноправны.  Это конкретизируется в договорах  о разграничении предметов ведения  и полномочий, заключаемых органами  государственной власти Российской  Федерации и органами государственной  власти ряда субъектов Федерации. 

       В ч. 4   статьи 5 Конституции  РФ  закреплен еще один важнейший  принцип федеративного устройства  России - равноправие субъектов Российской  Федерации в их взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти. Однако следует учитывать  деление субъектов Российской  Федерации на виды, их неоднородность, а также то, что разграничение  компетенции между органами государственной  власти Российской Федерации  и органами государственной власти  ее субъектов осуществляется  не только Конституцией, но и  договорами, большая часть, которых носит индивидуальный характер, т.е. заключается между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации. Поэтому субъекту Федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части федеральной компетенции, которыми не располагают другие субъекты Федерации. В связи с этим, обладая одинаковым объемом прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, субъекты Федерации могут иметь различный объем прав, входящих в их компетенцию. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий определены в ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. в редакции от 04.07.2003 г.

     Таким образом, выделяются следующие принципы федеративного устройства России⁸:

1. государственная целостность;
2. единство системы государственной власти;
3. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
4. принцип равноправия и самоопределения народов в РФ;
5. равноправие субъектов Российской Федерации.

Глава II Российский федерализм: эволюция и проблемы становления

2.1 Анализ федеративного  устройства в России  и этапы его развития

     Проблема  поиска оптимальных форм взаимодействия частей сложного государственного механизма  традиционно выдвигается на первый план в периоды преобразований и  модернизации государственных институтов. Анализируя развитие федеративных отношений  в РФ, можно сделать вывод, что  конституционная модель федерализма  не является окончательным вариантом  политических отношений между центром  и субъектами. Это позволяет охарактеризовать современное состояние федеративных отношений как этап продолжающегося  реформирования в направлении оптимизации  механизма взаимодействия различных  уровней. На отношения центра и субъектов  оказывают влияние два процесса - централизация и децентрализация, причем в условиях России они находят свое выражение в крайних формах - дезинтеграции и унитаризации.

     На  первом этапе становления постсоветской  государственности именно процесс  децентрализации играл важную роль, как система разделения государственной власти между публично-правовыми объединениями с наделением каждой из них собственной компетенцией, в рамках которой нижестоящие объединения свободны от директивного воздействия вышестоящих. Как отмечает Д. В. Доленко, процесс децентрализации для СССР и России был неизбежен и вытекал из сущности начатых в конце 80-х гг. ХХ в. политических реформ, направленных на демократизацию государства. Однако ослабление власти центра, активизация региональных, прежде всего республиканских, политических элит, стремившихся к расширению своей власти, способствовали переходу децентрализации в новое патологическое состояние - дезинтеграцию, свидетельствующую о кризисе российской государственности и представляющую угрозу для его существования.⁹

     Централистские  принципы федерализма предполагают целостность государственного устройства при неделимом суверенитете федерации, верховенство федерального права над  правом субъектов федерации, единство экономической и социальной систем государства, системы государственных  органов власти на всей территории федерации, равноправие субъектов  федерации, законодательный, преимущественно  конституционный способ разграничения  предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и т. д.

     Обычно  оба принципа федерализма сочетаются, но преобладание децентралистских признаков  - это предпосылка развития по конфедеративному пути, а перевес централистских ведет к формированию унитарного государственного устройства. В зависимости от преобладания того или иного принципа в отношениях между центром и субъектами многими исследователями выделяется два основных этапа развития федеративных отношений. Так, Н. М. Добрынин характеризует первый этап как «деэволюционный федерализм», в целом завершившийся к 2000 г., а второй - как переход к «федеративной модели интеграционного типа» с весьма жестким централистским содержанием.¹⁰

     М. В. Глигич-Золотарева считает, что начиная  с 1990 г. и по настоящее время четко  просматриваются четыре этапа развития федеративных отношений: период с 1990 по 1993 г. - так называемый «парад суверенитетов»; с 1993 по 2000 г. - «парад заключения договоров»; с 2000 по 2003 г. - период начальной стабилизации; с 2003 г. по настоящее время - период относительной стабилизации.¹¹ Представляется возможным провести более детальную периодизацию развития взаимоотношений центра и субъектов РФ и выделить несколько этапов.

     Первый  этап (с начала 1990 г. по август 1991 г.). Процесс законодательного определения и регулирования отношений субъектов с центром в РФ начал формироваться еще в 1990 г., т. е. до распада СССР. В марте 1990 г. после избрания нового состава Верховного Совета РСФСР его руководство провозгласило необходимость преобразования авторитарной системы государственной власти в демократическую. Средством и одним из важнейших условий таких преобразований был избран федерализм как принцип политико-территориального устройства, обеспечивающий самоопределение и самоуправление народов и территорий в составе России.

     С началом периода обретения Россией (в июне 1990 г.) своего суверенитета и  борьбой с союзным центром  автономные республики и другие виды автономий также выразили стремление обрести большую степень государственной  самостоятельности. Именно одностороннее  объявление верховенства законов Российской Федерации над союзными законами создали тогда прецедент для  аналогичного поведения ее национально-территориальных  образований. Таким образом, наряду с позитивными тенденциями к  укреплению самостоятельности составных  частей РФ и децентрализацией в разумных пределах функций государственной  власти и управления на территории России обнаружились и негативные тенденции. А именно стремление к политико-экономическому обособлению отдельных республик и других субъектов, стремление даже к откровенному сепаратизму, долгое время угрожавшему целостности России.