Правовой статус Центробанка России

Как уже  упоминалось, указанные критерии независимости центрального банка нашли отражение в Конституции РФ и в определенной мере - в Законе о Банке России.

Казалось  бы, достаточные для определения  особого конституционного статуса  Банка России принципы, изложенные как в Конституции РФ, так и в Законе о Банке России, являются общепризнанными. В действительности же правовых проблем возникает достаточно много.

Главная из них касается статуса Банка  России и состоит в ответе на вопрос о том, является ли Банк России органом  государственной власти. Данная проблема возникла из неоднозначного толкования ст. 75 Конституции РФ. Упомянутая статья гласит, что "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".

Приведенная формулировка и вводит в заблуждение: получается, что Банк России стоит  в ряду органов государственной  власти, являясь одним из них (другим) и действуя независимо. Данная правовая "ловушка" могла бы иметь далеко идущие последствия - Банк России был бы фактически лишен независимости и поставлен в один ряд с федеральными органами исполнительной власти как одна из ветвей государственной власти.

Однако  ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, федеральные органы государственной власти исчерпывающим образом перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, определяющей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Как следует  из текста ст. 11 Конституции РФ, Банк России не включен в общую структуру органов, осуществляющих государственную власть. Принцип независимости Банка России как бы исключает его из системы разделенных ветвей власти, поскольку разделение властей (как классическая правовая формула) предполагает особый механизм "сдержек и противовесов", не допускающий какую-либо независимость одних органов государственной власти от других.

Статус  Банка России закреплен в гл. 3 Конституции РФ, то есть в той  части, которая посвящена федеративному  устройству Российской Федерации. Следовательно, даже по этому признаку Конституция фактически выводит Банк России из общей системы органов власти, тем самым подчеркивая особую природу его статуса и независимость от других органов государственной власти.

Таким образом, Банк России в соответствии с Конституцией РФ не включается в понятие "органы государственной власти" и является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти.

Исчерпывающий правовой анализ приведенных статей Конституции по существу снимает вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти, оставляя все же некую неясность в отношении статуса Банка России. Статус этот в итоге был определен Конституционным Судом РФ.

В Определении  от 14.12.2000 N 268-О судебный орган конституционного контроля наиболее всесторонне исследовал вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России.

Обратим внимание прежде всего на те положения  документа, в которых Конституционный  Суд высказывает свою позицию  по вопросу о конституционно-правовом статусе Банка России. Так, в п. 2 Определения указано: "Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерацией, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования".

Основываясь на этой позиции Конституционного Суда РФ, можно с уверенностью констатировать, что:

1) Банк  России является органом государства,  образуемым в соответствии с  Конституцией, и имеет самостоятельный  конституционный статус;

2) Банк  России не входит в систему  ни одной из ветвей государственной  власти;

3) Банк  России осуществляет особые по  своей правовой природе функции  государственной власти;

4) Банк  России осуществляет эти функции  в пределах, определенных Конституцией РФ, Законом о Банке России;

5) реализация  этих функций предполагает применение  мер государственного принуждения;

6) другие  органы государственной власти (любого  уровня) не могут вмешиваться  в осуществление конституционных  функций Банка России;

7) Банк  России является постоянно действующим органом и его деятельность не может быть приостановлена или прекращена до изменения самой Конституции;

8) Банк  России осуществляет нормотворческие  полномочия, также относящиеся по  своей правовой природе к функциям  государственной власти, поскольку нормативные акты Банка России обязательны для органов государственной власти, юридических и физических лиц;

9) акты  Банка России обжалуются в  порядке, предусмотренном для  обжалования решений и действий  органов государственной власти.

3.2. Центральный банк России  как юридическое лицо.

Интересной  правовой проблемой является деятельность Банка России в качестве юридического лица. Как в редакции Закона о  Банке России 1995 г., так и в редакции того же Закона 2002 г. Банк России определен в качестве юридического лица. Конкретно указано, что "Банк России является юридическим лицом..., имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва" (ст. 1 Закона о Банке России).

Дискуссия, развернувшаяся в период работы над  последней редакцией Закона о  Банке России в Государственной  Думе, наглядно выявила непонимание  особого конституционного статуса  Банка России в системе органов  государства.

В частности, поскольку в Законе о Банке  России (ст. 1) не определялась его организационно-правовая форма как юридического лица и  не указывалось право на закрепленное за ним имущество, было предложено придать  Банку России статус учреждения, владеющего федеральным имуществом на праве оперативного управления. При этом сохранялся принцип подотчетности Банка России Государственной Думе.

В результате один из конституционных органов  мог быть превращен в учреждение (наиболее зависимая от собственника форма существования юридического лица - ст. 120 ГК РФ), полностью подведомственное парламенту (учреждение финансируется собственником полностью или частично, создается и ликвидируется собственником). При этом с правовой точки зрения ни о каком принципе независимости Банка России не могло быть и речи.

Желание установить организационно-правовую форму  деятельности Банка России и определить права на закрепленное за ним имущество  в рамках существующих форм юридических  лиц явилось результатом следующих  умозаключений.

В соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) все юридические лица должны существовать в определенных только этим Кодексом организационно-правовых формах, исчерпывающий перечень которых дан в Кодексе. Поскольку Банк России является юридическим лицом и относится к федеральным органам исполнительной (не законодательной и не судебной) власти, то и существовать он должен как любое министерство (ведомство) в форме государственного учреждения.

Утверждалось  также, что любое юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму (ст. 54 ГК РФ).

Данная  правовая конструкция, однако, не выдерживала  никакой критики по следующим  основаниям:

1) Банк  России является органом, созданным  в соответствии с Конституцией РФ, и в отличие от всех видов юридических лиц индивидуально в ней поименован;

2) Банк  России не может быть ликвидирован  иначе, чем путем внесения поправок  в Конституцию;

3) ГК  РФ определяет исчерпывающий  перечень форм юридических лиц  применительно только к коммерческим организациям (ст. 50 ГК РФ), то есть к тем, целью которых является извлечение прибыли в качестве основной деятельности;

4) что  касается некоммерческих организаций,  то они могут создаваться и  в других формах, предусмотренных иными законами (ст. 50 ГК РФ). Эта "деталь" сторонниками существования Банка России в качестве учреждения тщательно маскировалась. Однако этим иным законом в данном случае является Закон о Банке России;

5) Банк  России не имеет целью своей  деятельности получение прибыли (ст. 3 Закона о Банке России);

6) Закон  о Банке России не требует  определения организационно-правовой  формы Банка России, указывая  лишь на наличие своего наименования (ст. 1 Закона о Банке России).

Таким образом, Банк России, являясь органом с особым конституционным статусом, исходя именно из этой правовой конструкции, одновременно является юридическим лицом, организационно-правовая форма которого не предусмотрена ГК РФ и определяется непосредственно Законом о Банке России.

При этом Закон о Банке России и ГК РФ - равные по своей юридической силе нормативно-правовые акты (ст. 76 Конституции РФ).

Что касается статуса имущества Банка России, то оно определено в качестве федеральной  собственности, в отношении которой  Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению, то есть фактически реализует полномочия собственника, что лишь подтверждает принцип независимости Банка России, закрепленный в Конституции РФ. 
 
 
 
 

4. Заключение  

      Ключевым элементом правового статуса Центрального банка Российской Федерации является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в статье 75 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 1 и 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".   

 Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и иными федеральными законами. Банк России в соответствии с Конституцией Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться за заключением в Банк России.