Правотворчество

Предыдущий | Оглавление | Следующий

Лекция 13. ПРАВОТВОРЧЕСТВО  

В. К. Бабаев 

1. Правотворчество:  понятие, принципы, виды, функции. 

2. Нормативно-правовые  акты и их виды.  

3. Законы.  

4. Подзаконные нормативные  акты.  

5. Действие нормативно-правовых  актов во времени, в пространстве  и по лицам.  

6. Кодификация и  систематизация нормативно-правовых  актов.

1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО:  ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ВИДЫ, ФУНКЦИИ 

Ведущее место среди  источников современного российского  права занимают нормативно-правовые акты — акты государственных органов, содержащие юридические нормы. Они  являются результатом правотворчества. Правотворчество — составная  часть более широкого процесса —  правообразования. 

Правообразование — относительно длительный по времени процесс формирования и оформления юридической нормы. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество. 

Правотворчество —  это деятельность государственных  органов (в случае референдума —  всего народа) и должностных лиц  по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов. 

К правотворческой  деятельности, наряду с приняти- 

Правотворчество_305 

ем новых юридических  норм, относятся также отмена и  изменение устаревших нормативно-правовых предписаний. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную  по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством  управления обществом и непосредственно  связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями. 

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, — это показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством  правотворчества нормы естественного  права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным  правом, т.е. правом, существующим в  виде законодательства. 

Процедура возведения норм и принципов естественного  права, социальных потребностей и интересов  граждан в закон составляет содержание правотворчества. Правотворческий  процесс основывается на определенных принципах — основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его  качество и эффективность. Основными  принципами правотворчества в нашем  государстве выступают следующие. 

[А] Народный характер  правотворчества. 

Государство, стремящееся  стать правовым, в своей законодательной  деятельности должно быть тесно связано  со своим народом, с самыми широкими слоями населения. «К основным законам  демократии принадлежит и тот, в  силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу», — заметил  еще в середине восемнадцатого века французский просветитель, правовед, философ и писатель Ш. Монтескье[1]. 

Народный характер правотворчества проявляется в  том, что, во-первых, законодательные  органы состоят из народных депутатов, представляющих население; во-вторых, все субъекты правотворческой деятельности в своих нормативно-правовых актах  выражают интересы граждан. 

Является ли народным по своему характеру право- 

306_В. К. Бабаев 

творчество в современном  российском государстве? Вряд ли. Этому  пока препятствовало «удвоение» высших представительных органов, занимавшихся законотворчеством (Съезд народных депутатов и Верховный Совет), громадный по численности депутатский  корпус[2], некомпетентность депутатов, нередко предпринимающих «кавалерийские атаки» на законопроекты, фиктивность (в связи с организационно-техническими трудностями) права отзыва депутата. Нельзя упускать из виду и особенности  переходного к новому состоянию  общества периода, когда для достижения перспективных целей издаются нормативно-правовые акты не улучшающие, а ухудшающие нынешнее социальное положение людей. 

[Б] Демократизм правотворчества. 

Он проявляется  в демократической процедуре  разработки и принятия акта самим  представительным органом, а также  в широком привлечении граждан  к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в  отличие от высшего представительного  органа бывшего Союза, стал постоянно  действующим законодательным органом. Иной стала также процедура разработки и принятия законопроектов: она стала  более обстоятельной и гласной. 

Получает распространение  практика всенародного обсуждения законопроектов. Они обсуждаются в трудовых коллективах, на конференциях, семинарах, к этому  широко привлекаются печать, телевидение, радио. Многие граждане, в том числе  юристы-ученые и практики, высказывают  свои личные суждения по законопроектам и адресуют их правотворческим органам. Публикуются законопроекты в  центральных и местных периодических  изданиях. Поступившие при обсуждении проекта замечания и предложения  анализируются правотворческим  органом, и в подготавливаемый акт  вносятся необходимые изменения. Исправленный и дополненный законопроект выносится  на рассмотрение правотворческого органа. 

Правотворнество_307 

Наиболее важные законопроекты могут выноситься на всенародное голосование (референдум), что является наиболее ярким проявлением  демократизма правотворчества. 

[В] Научный характер  правотворчества и его связь  с правоприменительной практикой. 

Правотворческие органы при разработке и издании юридических  норм изучают социально-экономическую  и иную ситуацию, объективные потребности  развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными. 

Требование научности  к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы  развития рыночных, национальных, государственных, социально-бытовых отношений четко  не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь. В этих условиях исключительно большую  пользу могли бы принести социально-правовой эксперимент и планирование законотворческой деятельности. 

Социально-правовой эксперимент — это создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного для нее  нормативно-правового акта (или их совокупности). Его цель — определить, какие юридические нормы необходимы для новых условий и как  они будут действовать. 

Социально-правовой эксперимент позволяет своевременно выявить недостатки юридических  норм, скорректировать их и тем  самым избежать просчетов в процессе дальнейшего правового регулирования  общественных отношений. Нынешний законодатель, к сожалению, не пользуется социально-правовым экспериментом. Экспериментальным  полигоном стала вся Россия. Отсюда столь болезненны и допускаемые  органами власти и управления ошибки в процессе перехода к рыночным отношениям. 

Значительно повысило бы научный характер право-творчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение о принятии которого 

308В. К. Бабаев 

созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа. 

Правотворчество должно быть тесно связано с правоприменительной  практикой. Именно она дает возможность  судить о качестве и эффективности  принятых нормативно-правовых актов, информирует  о необходимости их изменения  или отмены. Тем самым корректируется и совершенствуется работа правотворческих  органов. 

[Г] Законность  правотворчеспгва. 

Она выражается в  том, что все действия субъектов  правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должны основываться на законах  и прежде всего на Конституции. Законность правотворчества предполагает скрупулезное соблюдение регламента законодательных  органов, процедуры обсуждения, порядка  опубликования нормативно-правовых актов. 

Законность правотворчества  проявляется также в строгой  иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт  должен согласовываться с ранее  принятыми либо вносить в них  прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа не должен противоречить  акту вышестоящего правотворческого органа. В условиях «войны законов», неоправданной и незаконной правотворческой деятельности некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда. 

Субъектами правотворчества  выступают: народ, государственные  органы (органы власти и управления), должностные лица. В зависимости  от этого следует различать следующие  виды правотворчества. 

[1] Непосредственное  правотворчество народа. 

Наиболее ярким  его проявлением является референдум — всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной  и общественной жизни. Как вид  правотворчества референдум представляет собой непосредственное волеизъявление народа по установлению правовых норм. Именно поэтому результаты референдума  не подлежат какому-либо утверждению  органами государственной власти и  вступают в силу в день опубликования, если в самом решении референ- 

Правотворчество_309 

дума не предусмотрен иной срок (ст. 36 российского Закона о референдуме). Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высшей юридической  силой. 

Референдум может  быть эффективной разновидностью правотворчества. Он позволяет прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций  и возможных искажений, выявить  отношение граждан страны к тому или иному варианту правового  урегулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять  по нему окончательное решение. Однако референдум — весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационно-технических затрат. Проводиться ежемесячно или ежеквартально он не может. К тому же ему присущи и недостатки, отмеченные в десятой лекции настоящего курса. 

[2] Правотворчество  государственных органов. 

Это основной вид  правотворчества. Им занимаются практически  все государственные органы, каждый на своем уровне. Уровень и объем  полномочий государственного органа определяют соответственно и юридическую силу принимаемого им нормативно-правового  акта. 

[3] Правотворчество  должностных лиц. 

В современном российском законодательстве нет универсального определения должностного лица, которое  бы в полной мере отражало правовой статус руководящих работников государственных  и негосударственных организаций. Определение же должностного лица в  ныне действующем уголовном законодательстве явно устарело и к тому же имеет  узкое целевое назначение — определить круг лиц, подлежащих уголовной ответственности  за должностные преступления. 

Представляется, что  должностное лицо — это гражданин, занимающий определенную должность  в органах государственной власти, управления либо в негосударственной  организации, наделенный правом принимать  для осуществления возложенных  на него функций правовые акты и  обеспечивать их реализацию. 

Полномочия руководителей  негосударственных организаций (хозяйственных, коммерческих, творческих и пр.) по принятию и реализации правовых актов 

310В. К. Бабаев 

вытекают из трудового, гражданского, финансового и другого  отраслевого законодательства. 

Правотворчеством  является лишь деятельность должностных  лиц по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. Их правоприменительные акты к правотворчеству, естественно, отношения  не имеют. 

Должностными лицами являются: министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, негосударственных  организаций, депутаты и т.д. Высшим должностным лицом в нашем государстве является Президент (ст. 1 Закона о Президенте). 

В процессе правотворчества  реализуются следующие функции: обновление законодательства, т.е. издание  новых нормативно-правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве. Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского  законодательства. 

Предыдущий | Оглавление | Следующий 
 

[1] 1 Монтескье Ш.  Л. О духе законов. СПб., 1900. С. 17 

[2] Как не вспомнить  в этой связи один из законов  Паркинсона: «... количество служащих  и объем работы совершенно  не связаны между собой» (Паркинсон  С. Н. Законы Паркинсона. М., 1989. С. 12).