Прававой статус члена правительства

Введение.

     Согласно  Конституции РФ (ст. 110) исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Оно является органом  государственной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему  исполнительной власти Российской Федерации. Это определение раскрывает юридическую природу Правительства, отражает его место в системе органов государственной власти Российской Федерации и характеризует его деятельность. Как высший исполнительный орган государственной власти Правительство РФ осуществляет государственное управление.

     Как высший исполнительный орган государственной  власти Российской Федерации Правительство  РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных  законов, указов Президента РФ, международных  договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

     Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных  законов и нормативных указов Президента РФ.

     В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные  министры.

     Важным  направлением совершенствования системы  исполнительной власти в России является уточнение правового статуса  членов российского правительства, одним из которых, согласно действующему законодательству, может быть федеральный  министр, в том числе тот, который не возглавляет министерства, или, как принято говорить, министр без портфеля. 
 
 

     Правовой  статус члена Правительства:

       российская практика. 

     Слово "министр" происходит от французского ministre, которое, в свою очередь, берет  начало от латинского minister, т.е. "слуга". Обычно министр - это родовое название руководителей наиболее важных и значимых органов исполнительной власти. При этом должность, с которой ассоциируется и которой, по сути дела, является должность министра, может именоваться по-разному в зависимости от сложившейся в стране традиции.

     В отличие от постсоветской России, где такая должность являлась новшеством, во многих демократических  государствах она давно признается нормой и на практике весьма широко распространена, когда речь заходит о членстве в правительстве. Так, в состав британского Кабинета по состоянию на 2001 г. входили два министра, не руководящие министерствами (канцлер герцогства Ланкастерского и лорд-председатель Тайного Совета)*(1).

     Например, в Великобритании, Мексике и США, а также некоторых других государствах часть министров именуются государственными секретарями, а в Великобритании также еще и канцлерами*(2). Изучение специальной литературы показывает, что статус министра без портфеля в отечественной юридической науке обычно анализируется лишь применительно к зарубежному опыту. Профессор В.Е. Чиркин определяет министров без портфеля как лиц, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств*(3). Также известно мнение, что министры без портфеля - должностные лица, которые могут заниматься различными видами деятельности в правительстве; так, например, это может быть лицо, выполняющее поручение главы правительства. Некоторые министры без портфеля занимаются координационной деятельностью и являются вице-премьерами, курируют несколько министерств. Иногда такая деятельность маскирует основное занятие должностного лица*(4).

     Традиционно министерская должность ассоциируется  с руководством тем или иным органом  исполнительной власти; как правило, таковым было министерство. В литературе (например, проф. А.Ф. Ноздрачев) высказывается мнение, что каждый член Правительства РФ осуществляет полномочия в рамках соответствующей федеральной структуры (министр - в рамках отраслевого или функционального министерства и других структур)*(5). Очевидно, что применительно к министрам без портфеля процитированное выше мнение проф. А.Ф. Ноздрачева вряд ли может быть признано верным. Такой министр не руководит каким-либо конкретным ведомством. Обычно он призван обеспечивать решение той или иной крупной либо сложной социально значимой проблемы. Статус члена российского правительства позволяет обеспечить должный уровень, подчеркивает то особое значение, которое ему придается. Вот почему закономерно, что Президентом РФ может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства*(6). Начиная с 1994 г. известны по крайней мере семь такого рода назначений.

     Принято считать, что первым на такого рода должность был назначен достаточно известный в прошлом политик демократического толка Н.И. Травкин. Однако с такой трактовкой его назначения согласиться довольно трудно. Дело в том, что Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г.*(7) Н.И. Травкин был назначен членом Правительства РФ, т.е. на должность, которая юридически не существует. Должность члена Правительства РФ как такового ни Конституция РФ, ни ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"*(8) не предусматривают. Членами Правительства РФ одновременно выступают и Председатель Правительства РФ, и его заместители, и федеральные министры. Кем из них был назначен Н.И. Травкин, так и осталось неизвестным. После почти двухлетнего пребывания в данном статусе Глава государства Указом от 10 января 1996 г.*(9) освободил его от обязанностей члена Правительства РФ. Учитывая особую конституционную процедуру назначения Председателя Правительства РФ, которая применительно к назначению Н.И. Травкина не использовалась, можно предположить, что как член Правительства РФ он не обязательно мог быть министром без портфеля, но с таким же успехом мог быть заместителем или даже первым заместителем Председателя Правительства РФ, которые в равной мере являются членами Правительства РФ.

     Заметный  интерес представляет определение  положения министра без портфеля среди членов российского Правительства. Напомним, что в соответствии с  ч.2 ст.110 Конституции РФ в состав российского правительства входят председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Правда, применительно к федеральным министрам в юридической науке известно мнение (проф. Ю.М. Козлов), что "в принципе возможно включение в состав Правительства не только их, но и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти"*(10). Впоследствии ученый был уже абсолютно категоричен и прямо утверждал: в состав правительства могут быть введены иные руководители федеральных органов исполнительной власти*(11). По меньшей мере спорность, если не сказать больше - несостоятельность данного утверждения вполне очевидна. Она убедительно подтверждается как конституционными нормами, так и нормами ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации". Как справедливо отмечает проф. А.Б. Агапов, Конституция РФ и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" исходят из единого принципа формирования состава федерального Правительства, а именно: не допускается членство в этом органе руководителей федеральных ведомств, не предусматривается наделение таких руководителей правомочиями министра*(12). Для замещения должности федерального министра предусмотрена специальная конституционная процедура, которая состоит в том, что он назначается на должность Президентом РФ, не иначе как по представлению Председателя Правительства РФ. Правда, в какой именно форме такое представление осуществляется, законодательство не уточняет. Видимо, это делается путем направления Председателем Правительства РФ соответствующего письма на имя Главы государства. Напротив, присвоение так называемого "ранга министра" законом вообще не предусматривается. Если Президент РФ в целях повышения статуса государственного органа считает целесообразным наделить его руководителя полномочиями, т.е. статусом федерального министра, то в этом случае он должен назначаться именно на должность министра, а не получается путем присвоения сомнительного с точки зрения закона "ранга министра" или предоставления ему возможности быть "на правах федерального министра", как, скажем, имеет место применительно к должности директора Федеральной службы безопасности РФ. Согласно ФЗ от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"*(13), директор ФСБ России возглавляет вверенную ему службу на правах федерального министра.

     В этой связи возникают вопросы: что  есть "ранг федерального министра"? Одно ли и то же "назначение федеральным  министром" и "присвоение ранга  федерального министра"? И наконец, тождественны ли понятия "федеральный министр" и руководитель федерального органа исполнительной власти "в ранге" либо "на правах" федерального министра? Думается, правы те авторы, которые отмечают, что формулировка "на правах министра" еще не означает автоматическое включение в число федеральных министров. Можно обладать такими правами, но не иметь ранга (статуса) министра, пока нет решения о таком назначении*(14). Вместе с тем нельзя согласиться с отождествлением понятий "ранг" и "статус", которые в цитированном источнике рассматриваются как абсолютно равнозначные. Ранг (нем., фр. rang) определяется как степень отличия, чин, звание, наконец, показатель уровня значимости должностного лица*(15). Тогда как статус гораздо более сложное юридическое явление. В юриспруденции статус (лат. status - состояние, положение) определяется как совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц*(16). Применительно к рассматриваемому в статье министру без портфеля речь, очевидно, должна идти о статусе члена российского правительства, должностного лица.

     Министр без портфеля иногда характеризуется  как должностное лицо, которое возведено в ранг министра и которое является членом правительства с правом решающего голоса на заседаниях правительства*(17). Думается, что с таким подходом вряд ли можно согласиться. Следует четко разграничивать конституционно-правовой статус федерального министра и статус лица, возведенного в ранг министра, как специальный административный статус отдельных должностных лиц в системе исполнительной власти. В недавнем прошлом такого рода назначения практиковались. Например, Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. В.М. Сергеев был назначен полномочным представителем Председателя Совета Министров РСФСР в ранге министра РСФСР. Утверждая Указом от 31 декабря 1991 г. Положение о Государственной налоговой службе РФ, российский Президент установил, что она возглавляется руководителем в ранге министра РФ.

     В юридической литературе высказывалось  мнение, что Конституция РФ 1993 г., сократив число должностных лиц, входящих в состав Правительства РФ, установила, что его члены должны быть в ранге не ниже федерального министра. При этом отмечается, что на практике в состав Правительства РФ включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства РФ*(18). В качестве таких лиц названы в том числе министры без портфеля. Следует однозначно признать, что должной корректностью и точностью рассмотренное суждение не отличается. Если говорить о федеральных министрах, то они, так же как и другие члены российского Правитедьства, занимают государственные должности РФ, имеют особый юридический статус*(19). Ясно, что в данном случае речь идет именно о конституционно-правовом статусе. Министр без портфеля, в отличие об любого лица, возведенного в ранг министра, имеет не административный, а конституционно-правовой статус. В отличие от конституционно-правового административный статус вполне может присваиваться в упрощенном порядке, т.е. без соответствующего представления Председателя Правительства РФ, как это предусмотрено для любого федерального министра, в том числе министра без портфеля.

     Министр без портфеля, так же как и другие члены Правительства РФ, не является государственным служащим. Согласно ст.1 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах  государственной службы Российской Федерации"*(20) должность министра, в том числе министра федерального, отнесена к государственным должностям категории "А". Указом Президента РФ от 11 января 1995 г.*(21) должность федерального министра включена в Сводный перечень государственных должностей РФ. Вместе с тем в юридической науке обоснованно ставится вопрос о признании деятельности лиц по государственной должности категории "А" служебной деятельностью. Действительно, по своей сущности и социальной направленности эта деятельность под нее подпадает. С должностью связаны порядок ее учреждения и способы замещения, источники финансирования и многое другое*(22). При этом, поскольку министр без портфеля не возглавляет никакого государственного органа, он является должностным лицом общего, публичного характера.

     Исключительно важным представляется вопрос о компетенции  министра без портфеля. В большинстве  случаев при назначении на соответствующую  должность цель ее учреждения не уточнялась, а компетенция не определялась. С таким подходом вряд ли можно согласиться. Складывается впечатление, что нередко должность специально учреждалась под конкретную персоналию, обычно достаточно известного в стране политика, а не с целью решения той или иной социально значимой проблемы. В свое время такие назначения получали известные в прошлом политики: Р.Г. Абдулатипов, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, Е.Г. Ясин. С их уходом незамедлительно упразднялись и соответствующие должности. Министерские должности обеспечивали политикам высокий представительский статус членов Правительства РФ. Однако в последнее время положение стало изменяться. Имеется в виду введение должности министра без портфеля для решения определенной задачи, исходя из которой определяется его компетенция. Например, Указом Президента РФ от 28 ноября 2000 г. должность министра РФ была введена с целью координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. Дополнительным аргументом в пользу оправданности введения данной должности служит то, что после освобождения от нее первоначально назначенного бывшего губернатора Оренбургской области В.В. Елагина данная должность не была упразднена. Ее на основании Указа Президента РФ от 6 ноября 2002 г. занял С.В. Ильясов.