Постсоветское и современное развитие российского парламентского контроля

В последствии, эти положения  без изменений перешли в Конституцию РСФСР 1978 г. и дополняются нормами, которые закрепляли важность итогов комиссий, рекомендации комиссий обязательно было необходимо рассматривать государственными и общественными институтами, учреждениями и организациями

Кроме конституционных актов правовая деятельность контрольных комиссий была регулирована регламентом советских представительных институтов власти. Так, в Регламенте Верховного Совета РСФСР всегда можно было детализировать те вопросы, которые были главными для контроля. К ним относились такие вопросы как:

- сообщение о нарушениях высших государтвенных чинов РСФСР;

- сообщения об обстоятельствах, которые могли бы угрожать суверенитету, территориальной целостности, экономическим, политическим и культурным интересам РСФСР;

- сообщения об угрозе интересам народов РСФСР.

Все же, несмотря на серьезную конституционную базу, в практическом отношении, Верховный Совет РСФСР активно не пользовался своим правом по созданию контрольных комиссий. Верховный Совет мог созывать свои сессии два-три раза в год, и как институт государственной власти не был самостоятельным.

Так, управление и контроль возлагался на разные партийные органы, а также институты  под названием «народный контроль». Использование своих полномочий, которые были заложены в советских конституционных документах, стало возможным только на современном этапе.

Так, в 90-х годах, первый Съезд народных депутатов СССР создает сразу две контрольные комиссии. Первая расследовала факты, которые связаны с тбилисскими событиями, которые произошли в 1989 году, а вторая – искала секретный протокол, который параллельно шел с советско-германском договором о ненападении 1939 года.

Вскоре, Верховный Совет РСФСР, создается еще несколько комиссий, которые в основном  контролировали расследования причин августовских событий 1991 года.7.

С октября 1917 г. по октябрь 1989 г. была создана не имеющая аналогов в развитых государствах система институтов государственного и общественного контроля.

В отношении контроля институтов представительной власти, было много вопросов, которые противоречили правовому статусу законодательного института власти в общепринятом отношении, а именно8:

- безграничная власть и верховенство КПСС, где исключался принцип разделения властей;

- КПСС присваивала ряд полномочий, которые, по логике и здравому смыслу, могли бы принадлежать институту исполнительной власти и т.д.

 

 

 

3. Постсоветское и современное  развитие российского парламентского  контроля

 

Следующим этап развития института парламентского контроля в постсоветский период связывают с таким событием, как принятие Конституции РФ 1993 года9, и в это период   институт парламентского контроля претерпел изменения.

Так, Федеральное Собрание РФ стало характеризоваться в основном как представительный и законодательный институт государственной власти. Контрольная функция в основном используется  по отношению к Счетной палате, которую формирует Государственная Дума и Совет Федерации на главенствующих началах. Парламентский контроль как самостоятельный орган власти на уровне Конституции РФ не был закреплен. Поэтому в сентябре 1999 года  предпринимается попытка внести изменения в ст.103 Конституции РФ, где бы закреплялось право Госдумы применять парламентский контроль и устанавливать обязанность являться на заседание в обязательном порядке.

Этот законопроект о поправках в Конституцию РФ не набрал голосов и его не приняли. Все же нужно сказать, что в ч. 3 ст. 101 Конституции РФ, говорится, что палатам Федерального Собрания РФ предоставляется право создавать комиссии и комитеты. Таким образом, предполагалась потенциальная возможность использовать парламентский контроль, и  эта возможность использовалась палатами российского парламента часто.

В это период были созданы:

- комиссия, которая расследовала причины и обстоятельства происшедших событий в Чечне;

- комиссия, которая устанавливала факт нарушения прав человека по отношению подозреваемым и обвиняемым в совершении преступных деяний, которые содержались в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания;

- комиссия по контролю соблюдения норм права РФ спецподразделениями органами внутренних дел и внутренних войск МВД РФ и т.п.

Однако на тот момент времени, не было специализированного законодательного регулирования процедур в  проведении парламентского контроля, и это доставляло большие трудности в работе комиссий. Так, законодательно был закреплен срок действия и условия по формированию комиссий, устанавливались компетенции  и права членов комиссии, процессуальное положение субъектов, которые, находились во взаимодействии с комиссиями и т.п.

В период рыночных отношений неоднократно делались попытки решить проблемы в отношении парламентского контроля. Так, в 2003 году, Государственной Думой рассматривается законопроект «О парламентских расследованиях».10

Этот проект получил отрицательные отзывы и  было указано на то, что в Конституции РФ не предусмотрена возможность проведения парламентских контроля и, поэтому, нужно предварительно внести в нее определенные изменения.

Так, Л.А. Нунденко указал на несерьезность этого замечания, т.к. Федеральный закон нельзя принять в расширения основных положений, которые есть в Конституции РФ.11

Например, в ст. 71 Конституции РФ, говорится, что в ведении Российской Федерации находится «принятие и изменение Конституции, федеральных конституционных законов» и «контроль за их соблюдением», а также ст. 101 говорится о правах палат парламента, например, создавать комитеты и комиссии, в ст. 102, 103 рассматривать вопросы о компетенции палат Федерального Собрания РФ).

Однако, в этом законопроекте содержалось немало противоречий с действующим законодательством (так указывалось на установление виновности некоторых субъектов как на одну из целей парламентского контроля, иными словами была подменена деятельность суда и институтов предварительного следствия). В конце концов, этот нормативный документ был одобрен толко на первом чтении и далее дорабатывать его не посчитали нужным.

И только в 2005 г. институт парламентского контроля начинает обретать нормативно-правовую форму. Так, Президентом РФ В.В. Путиным в своей речи к Федеральному Собранию РФ указывалось на то, что нужно парламентский контроль закрепить законодательно. Администрация Президента РФ вместе с Государственной Думой стали разрабатывать новый законопроект, который и был в дальнейшем принят в качестве федерального закона в декабре 2005 г.12

На сегодняшний день парламентский контроль в Российской Федерации – это вид политического контроля, в котором сочетаются черты государственного контроля и элемента народовластия. Все это регулирует Конституция РФ и иные федеральные законы, которые обязаны защищать права и свободы населения страны, их законные интересы, а также следить за соблюдением законности и правопорядка и т.д.

От того, как действует парламентский контроль в государстве, зависит реальное или фиктивное использование прав, которые находятся в компетенции парламента. Необходимо отметить, что в основном, контрольные полномочия, которые имеет парламент, определяют его ведущее место в системе государственных институтов.

Выделенные учредительные полномочия российского парламента имеют достаточно обширный перечень, и реализуются Федеральным Собрание в общем, а его со ставную часть реализуют палаты.

За каждой и палатой закреплены определенные компетенции. Поэтому, когда сохраняется общая форма реализации направлений, контрольная функция палат имеет разнообразный характер. Конституцией РФ установлены контрольные полномочия палат Федерального Собрания и они делятся на учредительные (кадровые) и контрольные.13

К главным способам парламентского контроля относят письменные и устные вопросы к Администрации президента, для которых предусматривается определенные условия на заседании парламента и особый вид документов:

- парламентский запрос, который направляется в определенный орган от всей палаты, или депутатский запрос  от конкретного депутата;

- интерпелляция;

- вопрос о доверии;

-  парламентское расследование;

- резолюции порицаний.

Так, парламентский контроль присущ для любого вида работы Федерального Собрания, например, законотворческого, в приеме избирателей, и т.д.

Предоставление законодательномй органу контрольных функций дает возможность для реализации законодательной функции, т.к. парламентский контроль дает возможность более усовершенствовать свою законодательную деятельность.

В правовой литературе часто отмечают важность парламентского контроля.

 Так, И.В. Зайцева считает, что : «Парламентский контроль – функция, которая присуща для всякого законодательного органа, считается извечной формой функционирования института законодательной власти вообще. Она тесно связана с двумя иными функциями парламента – представительской и законодательной, значит работу парламента также необходимо рассматривать как неразрывное его трех функций, при этом нужно учитывать уже сформированный российский и мировой опыт парламентского контроля».14

Многие ученые-правоведы считают, что контрольная функция присуща законодательному (представительному) органу, так как выходит из самого содержания парламента, который может реализовывать функции контроля как напрямую, так и через созданные институты власти.

Также существуют разнообразные точки зрения ученых в отношении сокращения вышеуказанных компетенций  российского парламента.

Например, М.В. Баглай считает, что это «…показывает  настоящий федерализм, который построен на строгом разграничении предметов ведения и компетенций государственных институтов РФ, и ее субъектов»15. Он указывает на то, что в теоретическом отношении такой подход можно считать необоснованным, т.к. может нанести вред независимости парламенту.

Все же, говорить о том, что российский парламент вообще не выполняет свои контрольные полномочия, вряд ли можно назвать обоснованным. Например, исходя из   ч. 1 ст. 101 Конституции РФ, для исполнения своих контрольных полномочий по исполнению федерального бюджета, Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо образовывать Счетную палату Российской Федерации, состав и регламент работы, которой рассмотрен в Федеральном законе от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».16

Так, зарубежем, парламентский контроль может быть использован по-разному, и это зависит от специфики государственного устройства иностранных государств и его  органов власти.

Контрольная функция парламента может заключаться в информации по определенным вопросам, в парламентском слушании, депутатском запросе и т.п.

Однако, если отсутствует конституционный перечень прямых контрольных полномочий парламента, то это во многом может повлиять на эффективность работы государственных органов власти, а это конечно влияет и на положение Счетной палаты, т.к. она является особой структурой законодательной власти. Счетная палата имеет в своем распоряжении широкие полномочия для того, чтобы выявлять факты нарушения о нецелевом использовании бюджетных ресурсов.

В контрольную функцию парламента также входит право народа, как источника власти в РФ, например, контролировать деятельность всех государственных институтов власти, которые обладают этими властными полномочиями.

Законодательные органы, которые осуществляют от имени народа высшую форму контроля – парламентский контроль, сами находятся под контролем народа через разнообразные властные структуры.

Таким образом, институт российского парламентского контроля в своем становлении прошел очень трудный путь развития как самостоятельный вид парламентского контроля.

Так, проблемы использования своих прав парламентом (или его палат) в проведении контроля на разных исторических этапах дают толчок для определения нового пути усовершенствования данного конституционно-правового органа власти.

Принятый специальный федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»17 создал все условия для того, чтобы на практике парламент мог функционировать более эффективно.

Немаловажным правовым событием в укреплении правовых основ российского парламента явилось издание в мае 2013 г. № 77-ФЗ Федерального Закона «О парламентском контроле».18

Этот нормативный докумет существенно расширил полномочия Федерального Собрания в обеспечении соблюдения конституционных норм, в исполнении федерального законодательства, в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также укрепляет законность и правопорядок и противодействует коррупции.

Также, в перечень парламентского контроля было включено:

- выявлять важнейшие проблемы в работе государственных институтов Российской Федерации;

- изучать практику применения законодательства;