Постоянное пользование земельными участками

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке...1

Постоянное пользование земельными участками регулируется ЗК РФ. Ст. 20 Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, а также право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является одним из видов вещных прав, предусмотренных ст. ст. 216, 268 - 270 ГК РФ.

1. Постоянное пользование  земельными участками

До настоящего времени сохраняется значительное количество субъектов, продолжающих использовать земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Немалую их часть составляют субъекты, которым земельные участки были предоставлены на этом праве еще до введения в действие Земельного кодекса РФ. Такое положение объясняется тем, что согласно п. 3 ст. 20 ЗК право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК, сохраняется. Для юридических лиц, кроме перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК, была установлена обязанность переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков либо приобретения их в собственность по своему желанию, однако срок, до наступления которого эти действия должны быть завершены, неоднократно продлевался (последний из них - 1 января 2010 г.). В отношении граждан такой обязанности не предусматривалось вообще.

Кроме того, не все юридические лица могут обладать земельными участками на праве собственности в силу законодательных установлений. Для некоторых организационно-правовых форм юридических лиц - несобственников (в частности, казенных предприятий, учреждений) именно право постоянного (бессрочного) пользования выступает в качестве правового титула, предоставляющего наиболее широкие возможности для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и сферой деятельности юридического лица. Такой вывод следует из ст. 41 ЗК, согласно которой землепользователи осуществляют, за небольшим исключением, права собственников земельных участков на их использование, а также вытекает из правовой природы права постоянного (бессрочного) пользования, отнесенного ГК РФ к числу вещных прав со всеми присущими им признаками.2

Принятие ЗК сопровождалось введением в действие новых правовых норм, по своему содержанию отличных от закрепленных в ГК положений, что породило противоречивую судебную практику и новый виток дискуссий о соотношении норм земельного и гражданского законодательства. Несмотря на различия в подходах, необходимость приведения в соответствие норм, содержащихся в различных законодательных актах, сомнений не вызывала. Следуя положению п. 3 ст. 3 ЗК РФ, закрепляющего приоритет земельного законодательства перед гражданским в регулировании имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, законодатель пошел по пути приведения в соответствие с ЗК иных законодательных актов, внося в них изменения, в частности Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ

Исключено употреблявшееся в ГК понятие "часть земельного участка", не имевшее самостоятельного смыслового наполнения, поскольку объектом гражданского правоотношения может выступать лишь самостоятельный земельный участок. Тем самым была внесена некоторая определенность в теоретическую дискуссию о делимости земельного участка.

В соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Анализируя изменения, внесенные Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ в законодательные акты РФ, следует отметить еще одно из них. Законодатель отказывается от использования терминов "отвод", "получение" земельных участков, заменяя их на "предоставление" по терминологии ЗК. К сожалению, законодательное толкование последнего, несмотря на его расширившееся использование, отсутствует до настоящего времени. При рассмотрении судебных споров это нередко приводит к отождествлению понятий "предоставление" и "переход" того или иного права на земельный участок, что приводит к принятию незаконных судебных решений.

Как следует из п. 1 ст. 35 ЗК, при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник.

Из сферы действия ст. 35 ЗК РФ исключаются и отдельно регулируются отношения, определяющие судьбу земельного участка при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования. В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, это право подлежит переоформлению на право аренды или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями ЗК по выбору покупателей. В данном случае законодатель сделал изъятие из общего правила об обязательности переоформления юридическими лицами, кроме перечисленных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, права постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2010 г., приурочив необходимость такого переоформления к факту смены собственника недвижимости.

Прямого указания на необходимость обязательного переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в иных (отличных от купли-продажи) случаях перехода права собственности на недвижимость, расположенную на таком земельном участке, ранее 1 января 2010 г. ни ЗК РФ 2001 г., ни Закон о введении в действие ЗК не содержат. В п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 разъясняется, что в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства, приобретателю недвижимости до 1 января 2010 г. надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность.3

В п. 1 ст. 20 ЗК РФ существенно ограничен круг лиц, которым земельные участки могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, однако в нем нет указания на невозможность возникновения этого права по иным основаниям, закрепленным в ст. 268 ГК РФ. Кроме того, если в отношении права пожизненного наследуемого владения ст. 265 ГК РФ предусмотрено, что этот вид права приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством, применительно к праву постоянного (бессрочного) пользования такая отсылка отсутствует. Следовательно, в отношении права постоянного (бессрочного) пользования возможно применять основания приобретения этого права, закрепленные как в земельном, так и в гражданском законодательстве.

Согласно п. 1 ст. 268 ГК РФ предоставление этого права решением государственного или муниципального уполномоченного органа власти (с учетом уточнений, закрепленных в ЗК РФ) является лишь одним из оснований его приобретения. Из п. 3 ст. 268 ГК РФ следует, что право постоянного пользования земельным участком юридического лица в случае его реорганизации переходит в порядке правопреемства. Кроме того, в силу п. 2 ст. 268 ГК РФ право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных пунктом 1 ст. 271 ГК РФ. Так, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество, если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное.

Анализируя изменения законодательства, следует остановиться на еще одной новелле. Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ из ГК исключена ст. 270, регулировавшая способы распоряжения находящимся в постоянном пользовании земельным участком, как противоречащая п. 4 ст. 20 ЗК РФ, содержащему запрет для граждан и юридических лиц, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, распоряжаться ими4. На несоответствие приведенных норм было обращено внимание в Постановлении Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11, в п. 24 которого разъяснялось, что "после введения в действие ЗК РФ лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования... не вправе распоряжаться данными земельными участками", что способствовало выработке общего подхода при вынесении судебных решений, поскольку предшествовавшая практика судов не отличалась единообразием.5

Последние корректировки законодательства дают все основания полагать, что продолжается основная тенденция земельной реформы, направленная на постепенное вытеснение ограниченных вещных прав (прежде всего, права постоянного (бессрочного) пользования) и замену их правом собственности и арендой.

2. Переоформление прав постоянного (бессрочного)пользования земельными участками

Процедура так называемого переоформления права постоянного (бессрочного) пользования, включает в себя, как минимум, два этапа: 1) отказ правообладателя от принадлежащего ему права и 2) приобретение (возникновение) нового права на землю (аренды либо права собственности). После отказа от права постоянного (бессрочного) пользования, сделанного в письменной форме, между организацией и органом власти должен заключаться договор аренды либо купли-продажи земельного участка. При этом как прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, так и вновь возникшее право на землю подлежит регистрации в соответствии со ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Поскольку согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента такой регистрации, моментом исполнения требований ст. 3 Вводного закона следует считать дату внесения записи о новом праве на землю в Единый государственный реестр.

Следует заметить, что ни Закон о введении в действие Земельного кодекса, ни Кодекс не устанавливают саму процедуру переоформления прав на землю, не определяют ее порядок, условия и сроки, а также государственные гарантии для землепользователей6.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, как уже указывалось выше, предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (п. 1 ст. 268 ГК).

Согласно п. 1 ст. 20 ЗК в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления7.

Ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, изданные после введения в действие ЗК РФ, должны признаваться недействительными в силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК РФ как противоречащие закону

Лица, пользующиеся землей на праве постоянного (бессрочного) пользования, не имеют права распоряжаться земельными участками, в том числе вносить их в уставный (складочный) капитал (п. 6 ст. 3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Однако ЗК РФ предусмотрены разные возможности граждан и юридических лиц по дальнейшему использованию земельных участков на этом праве. Граждане могут продолжать использовать участки на указанном праве, и их возможность переоформить его на право собственности сроком не ограничена. При этом необходимо учитывать следующее. Согласно ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Поскольку юридические лица не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

При разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или с приобретением их в собственность на основании правил ст. 36 ЗК РФ, необходимо руководствоваться следующим.

Рассмотрение заявлений собственников соответствующих объектов недвижимости о приобретении земельных участков в собственность или в аренду для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным.

В тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными в порядке, установленном гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.