Понятие и функции местного самоуправления в России

     Проблемы  комплексного социально-экономического развития муниципальных образований  во многом связаны с деятельностью  предприятий, учреждений, не находящихся  в муниципальной собственности. В соответствии со статьёй 65, выше указанного Закона, органы местного самоуправления вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории местного самоуправления.

     г) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. 

     Для реализации этой функции органы местного самоуправления, во-первых, организуют, содержат, развивают соответствующие  муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Право органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций закрепляет статья 63 Закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» , а статья 7-обязывает органы местного самоуправления заниматься вопросами организации содержания и развития муниципальных учреждений дошкольного , основного общего и профессионального образования; муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и др. Закон также возлагает на органы местного самоуправления вопросы организации снабжения населения топливом; утилизации и переработки бытовых отходов; транспортного обслуживания населения; ритуальных услуг и т.д.

     Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать  условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.п. Кроме того органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.

     В третьих, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере регулирующую и контрольную деятельность, что служит созданию необходимых предпосылок для полной и эффективной реализации прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового режима муниципального образования. Необходимо отметить также, что органы местного самоуправления в соответствии со статьёй 69 (п.4) Республиканского закона обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований, на уровне, не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путём закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Республики Хакасия отчислений от федеральных налогов и налогов Республики Хакасия.

     д) охрана общественного порядка. 

     Статья 132 Конституции Российской Федерации  устанавливает, что органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного  порядка. Охрану общественного порядка  в муниципальном образовании  главным образом обеспечивают муниципальные органы охраны общественного порядка, которые в соответствии со статьёй 7(п.8) закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» организует и содержит местное самоуправление и осуществляет контроль за их деятельностью. В настоящее время охрана общественного порядка обеспечивается органами местного самоуправления с помощью милиции общественной безопасности (местной милиции), которая согласно Закону РФ «О милиции» (1991 г.) является составной частью милиции РФ и входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.

     В обеспечении охраны общественного  порядка на территории муниципального образования принимают участие  комиссии, функционирующие при местной  администрации: административные, по делам несовершеннолетних и др. Кроме того , возможно и участие населения в реализации данной функции через создание добровольных дружин и других форм общественной самодеятельности граждан. Закон Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст.45, п.6) предписывает органам местного самоуправления содействовать созданию и деятельности  таких добровольных общественных формирований по охране общественного порядка.

     е) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.

     В Российской Федерации действует  система государственных гарантий местного самоуправления, включая право  на судебную защиту. Поэтому органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными органами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образований, активно использовать свои конституционные полномочия на судебные и иные формы защиты интересов и прав местного самоуправления в случае их игнорирования или нарушения (ст.76 Закона РХ «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»). Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе и по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учёта интересов населения муниципального образования. Данные обращения подлежат обязательному рассмотрению (ст.77).

     Защиту  интересов местного самоуправления, более эффективное осуществление  своих прав и интересов муниципальные  образования могут проводить  через создаваемые ими ассоциации и союзы муниципальных образований (ст.9).

      2. Понятие трудового  и гражданско-правовых договоров и их основные отличия.

     Целям защиты трудовых прав граждан от необоснованного  уклонения работодателя от заключения трудового договора, подмены фактически имеющих место трудовых отношений  гражданско-правовыми отношениями  и служит норма части третьей статьи 11 Трудового кодекса РФ, согласно которой в тех случаях, когда в судебном порядке установлено, что договором гражданско-правового характера фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем, к таким отношениям применяются положения трудового законодательства.

     Как видно из приведенного положения  Кодекса, вопрос о правомерности  заключения гражданско-правового, а  не трудового, договора может быть разрешен только судом, который, рассматривая соответствующий спор, анализирует и оценивает не только текст договора, но и всю совокупность представленных сторонами этого спора иных доказательств.

     Отметим, что вопрос об отграничении трудового  договора от смежных с ним гражданско-правовых договоров, опосредствующих отношения, фактическим содержанием которых является трудовая деятельность гражданина, сам по себе является достаточно сложным, поскольку четкие, законодательно закрепленные критерии, позволяющие сделать это вполне определенным образом, как таковые отсутствуют. При разрешении такого рода споров по существу речь идет об установлении правовой природы заключенного между гражданином, выполняющим работу, и лицом, заинтересованным в достижении (получении) определенного результата этой деятельности, договора и его соответствия фактически имеющимся между сторонами отношениям.

     К числу смежных с трудовым гражданско-правовых договоров, в частности, можно отнести:

• договор подряда, выполняемый личным трудом гражданина (подрядчика);
• договор на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ;
• договор возмездного оказания различного вида услуг;
• договор поручения.

     Как известно, регулирование трудовых и  гражданско-правовых отношений осуществляется нормами, соответственно, трудового  и гражданского законодательства. По существу именно различия в правовой регламентации этих отношений и позволяют в общих чертах определить основные признаки, отграничивающие трудовой договор от смежных гражданско-правовых договоров. Отметим при этом, что между указанными видами договоров имеется и определенное формальное сходство.

     Попробуем разобраться с этими сходствами и различиями на примере конкретной ситуации, возникновение которой  на практике представляется вполне возможным.

     Ситуация. Организацией был принят на работу на должность юрисконсульта гражданин П., с которым был заключен трудовой договор на неопределенный срок (договор приводится в разделе "БУМАГИ" - стр. 84). После увольнения указанного работника в связи с переходом на работу к другому работодателю по основанию, предусмотренному пунктом 5 статьи 77 Трудового кодекса РФ, в организации было принято решение о нецелесообразности, в том числе и по финансовым соображениям, замещения вакантной должности юрисконсульта.

     Поэтому данную должность сократили, а в целях решения возникающих в процессе деятельности юридических вопросов с гражданином Л. был заключен договор об оказании услуг юридического характера (договор приводится в разделе "БУМАГИ" - стр. 88), фактически представляющий собой гражданско-правовой договор о так называемом абонементном юридическом обслуживании гражданином организации, т.е. договор о предоставлении юридических услуг на определенный период времени, по строго оговоренному кругу вопросов и с "абонементной" оплатой, выплата которой, по существу, напрямую не зависит от конкретного объема предоставляемых услуг.

     Для оценки правомерности заключения в  рассматриваемом случае договора именно гражданско-правового характера, а  не трудового, проанализируем, в первую очередь, тексты этих договоров (заметим, что они приведены в "усеченном" виде). 

     О "формальных" различиях  между трудовым и  гражданско-правовым договорами

     Вначале отметим два заметных уже на первый взгляд "формальных" различия в  указанных видах договоров:

     во-первых, различия в их названиях (трудовой договор и договор на оказание юридических услуг);

     во-вторых, различия в наименованиях сторон этих договоров: в первом случае - это  работодатель и работник, во втором случае - заказчик и исполнитель.

     Такие различия, хотя и носят формальный характер, тем не менее, их существование непосредственно вытекает из положений регулирующего соответствующие виды договоров законодательства.

     Действительно, в соответствии с терминологией, принятой в трудовом законодательстве, работодателем считается физическое либо юридическое лицо (организация), а работником - физическое лицо, вступившие в трудовые отношения друг с другом (статья 20 Трудового кодекса РФ). Стороны заключают между собой трудовой договор, представляющий собой двухстороннее соглашение, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить предусмотренные трудовым законодательством условия труда, своевременно и в полном размере выплачивать работнику заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие в организации правила внутреннего трудового распорядка.

     Что же касается сторон гражданско-правовых договоров, то их наименования, как  правило, предопределяются конкретным видом договора (подряда, купли-продажи, поручения, возмездного оказания услуг, агентирования и т.п.), регламентируемого соответствующей главой Гражданского кодекса РФ, и могут быть следующими: "заказчик" и "исполнитель", "продавец" и "покупатель", "подрядчик" и "исполнитель", "доверитель" и "поверенный", "принципал" и "агент" и др.).

     При этом договором гражданско-правового  характера признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении и прекращении гражданских  прав и обязанностей (пункт 1 статьи 420 Гражданского кодекса РФ).

     Вместе  с тем, указанные договоры обладают и формальным сходством, которое  проявляется, в первую очередь, в  наличии сходной структуры, что  вытекает из требований как Трудового, так и Гражданского кодексов РФ. Как правило, в договорах в виде соответствующих разделов находят свое отражение:

     - предмет договора;

     - срок действия договора;

     - права, обязанности и ответственность сторон договора;

     - порядок оплаты по договору;

     - изменение и расторжение договора;

     - необходимые реквизиты. 

     О "содержательных" различиях между  трудовым и гражданско-правовым договорами

     Теперь  рассмотрим не "формальные", а "содержательные" различия между трудовым и гражданско-правовым договорами.

     К числу основных признаков, позволяющих  отграничить трудовой договор от смежного гражданско-правового договора, следует, прежде всего, отнести существование принципиальных различий в совокупности корреспондирующих друг другу прав и обязанностей сторон соответствующего договора, получивших закрепление как непосредственно в предмете договора, так и в иных его разделах, а также различий в ответственности сторон.

     Предмет трудового договора, как указано  выше, заключается в обязанности  работника лично выполнять определенную трудовую функцию, т.е. работу по определенной специальности, квалификации или должности в общем процессе труда в данной организации, подчиняться в процессе выполнения своей трудовой функции установленным в организации правилам внутреннего трудового распорядка, и в обязанности работодателя предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, организовать труд работника, создать ему нормальные условия труда, обеспечить охрану труда, выплачивать вознаграждение в установленные сроки и по заранее установленным нормам.