Общая характеристика современного правотворчества в России

5) Решения, распоряжения, постановления  местных органов государственного  управления (например, областных глав  администраций, губернаторов и пр.).

6) Нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов. Эти акты  принимаются в пределах компетенции  названных структур и действуют  на территории соответствующих  городов, районов, сел, поселков, микрорайонов  и т.п.

7) Локальные нормативные  акты - это нормативные предписания, принятые на уровне конкретного  предприятия, учреждения и организации  и регулирующие их внутреннюю  жизнь (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Глава  2. Правотворчество в России

2.1 Стадии законодательного  процесса в РФ

Теория права особое внимание уделяет основному каналу законотворческой деятельности - законотворческому процессу. В теоретическом плане законодательный процесс - порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта. Другими словами - это установленная процедура оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов. Следует учитывать, что правотворчество это основное направление социальной деятельности, создающее условия для существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечили бы в наибольшей степени равновесное состояние общества, разумное «сцепление» его членов в общественной жизни.

Принятие правотворческим органом решения внести изменения в систему действующих норм права может мотивироваться различными обстоятельствами. Наиболее распространенными являются следующие три обстоятельства:

• Решение может приниматься по собственной инициативе правотворческого органа, признавшего, что его нормативно-правовой акт в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной переработке.
• Вторым обстоятельством, с которым может связываться решение готовить проект нормативно-правового акта, является вступление в силу нормативно-правового акта вышестоящего органа. Принятые ранее акты правотворческого органа, противоречащие новому нормативно-правому акту, подлежат приведению в соответствии с ним. Правотворческий орган должен подготовить новые нормы права, которые согласуются с вновь принятыми нормами и последовательно их развивают. Нередки случаи, когда во вновь принятом акте вышестоящего органа содержатся прямые поручения правотворческому органу подготовить и принять новые акты или изменить действующие.
• Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса связывается с поступлением в адрес правотворческого органа проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы.

Установление новой нормы права состоит из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официальной публикации. Характер и содержание правоустановительной деятельности на различных стадиях ее осуществления, как и само значение подобных стадий в рамках правоустановительного процесса, во многом зависят от особенностей соответствующего источника права, к которому относится устанавливаемая норма. Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый профессор Трубецкой Е.Н. писал еще в начале двадцатого века о том, что все четыре стадии, через которые «каждый закон должен пройти», имеют место во всех государствах, «независимо от того, какое где существует государственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает тот или иной законопроект. Далее, прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в «законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы». Чтобы закон получил обязательную силу, «он должен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того, чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести его до сведения всех граждан.

Законотворчество - сложный, неоднородный процесс - включает в себя следующие стадии:

1. Законодательная инициатива

Закрепленное в Конституции РФ право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона, либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное его рассмотрение. Это право выражается в форме предложений или готового законопроекта, который высший законодательный орган обязан принять к своему производству. Согласно ч. 1 ст 104. Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.1 В соответствии с Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.07.2014) "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.2

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Специфика законодательной инициативы состоит в том, что проект нормативно-правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы, должен быть непосредственно рассмотрен тем правотворческим органом, куда произошло обращение. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.1

Необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ требует от субъекта законодательной инициативы наряду с текстом законопроекта представить:

а) пояснительную записку к законопроекту;

б) перечень законов, подлежащих отмене или изменению в связи с принятием законопроекта;

в) финансово-экономическое обоснование (в случае, если реализация законопроекта потребует материальных затрат);

г) заключение на законопроект Правительства РФ (оно обязательно, если законопроект предусматривает расходы из федерального бюджета).

2. Обсуждение законопроекта

Данная стадия необходима для того, чтобы довести документ до нужного качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. На этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключение ненужных положений выносятся на всенародное голосование. Обсуждение законопроекта бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное.

Предварительное обсуждение законопроекта производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях - на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а так же на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

Согласно Регламенту Государственной Думы России, представленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения. Принимаются во внимание предлагаемые поправки. В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении он передается вместе со всеми предложениями об его изменении и дополнении в соответствующий комитет, ответственный за его подготовку и прохождение. Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его на Государственную Думу для второго чтения.

В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

В случае если законопроект за основу не принят, на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.

Во время третьего чтения - этого завершающего этапа процесса обсуждения не разрешается уже вносить каких бы то ни было поправок и предложений в законопроект. Речь при этом идет о его одобрении или неодобрении. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

3. Принятие закона

Одобренные ФКЗ и принятые ФЗ в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы не обсуждать и не рассматривать. Не рассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а так же федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного и кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а так же войны и мира. Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Поступивший из Государственной Думы принятый ФЗ или одобренный ФКЗ вместе с сопровождающими документами в течение 1 часа регистрируется в Совете Федерации и в срок не более 24 часов направляется всем его членам. Отсутствие заключения Правительства РФ по законопроектам, предусматривающим использование средств федерального бюджета, может служить основанием их отклонения Советом Федерации. По законопроекту, как и в Государственной Думе, назначается ответственный комитет. Также могут быть назначены комитеты-соисполнители. Ответственный комитет предварительно рассматривает законопроект, принимает на заседании соответствующее заключение простым большинством голосов. Предварительное рассмотрение происходит открыто. Если законопроект направлен нескольким комитетам, каждый из них представляет своё заключение. Ответственный комитет в заключении обязан указать, подлежит ли законопроект обязательному рассмотрению. Если законопроект затрагивает предметы совместного ведения, в заключении должна быть указана позиция органов государственной власти субъектов РФ. В заключении ответственного комитета дается оценка законопроекта и одно из решений: