Общая характеристика системы органов прокуратуры

     §1 Общая характеристика системы органов  прокуратуры

     Оптимальная организация работы в органах  прокуратуры является важнейшим  условием ее эффективного функционирования. Как и любой другой государственный  орган, прокуратура представляет собой  определенную организацию, т.е. устойчивую систему совместно работающих индивидов  на основе иерархии рангов и разделения труда.

     Система и структура органов прокуратуры  сложилась в конце 70-х годов XX века и остается достаточно стабильной. В то же время это не означает, что она застыла в своем  развитии, что не существует проблем  в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы  ее совершенствования.

     Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17.11.1995 N 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» определяют Прокуратуру  как единую федеральную централизованную систему органов,   действующую на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. ¹

     Говоря  о системе прокуратуры, необходимо отметить, что она включает не механическую сумму составляющих ее органов и  учреждений, но и их местоположение в структуре системы и соотношение  между собой, а также организационные  связи и управленческие отношения.

     Структура органов прокуратуры характеризует  ее внутреннюю организацию и обусловлена  возложенными на нее задачами и характером функций. Она отражает зонально-предметный принцип организации деятельности прокуратуры. Структура в отличие  от системы образуется в результате построения аппарата управления из взаимоподчиненных  органов, подразделений и должностных  лиц с использованием линейного  и функционального принципов  управления.

     Не  следует отождествлять понятия  «система прокуратуры» и «система органов  прокуратуры». В Систему прокуратуры согласно ст. 11 Закона «О прокуратуре РФ» входят Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

     Система же органов прокуратуры представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора.

     Система органов прокуратуры, которую возглавляет  Генеральный прокурор РФ, состоит  из трех звеньев (уровней):

     1) высшее звено - Генеральная прокуратура  РФ во главе с Генеральным  прокурором РФ, а также приравненная к ней Главная военная прокуратура;

     2) второе звено - прокуратуры субъектов  Федерации и приравненные к  ним военные и другие специализированные  прокуратуры;

     3) третье (низовое) звено - прокуратуры  районов, городов (в городах  без районного деления) и приравненные  к ним военные и специализированные  прокуратуры.

     Таким образом, в систему прокуратуры  входит система органов прокуратуры, а также научно-образовательные учреждения и редакции печатных изданий. Среди научных и образовательных учреждений можно отметить Федеральное государственное высшего профессионального образования «Академия Генеральной Прокуратуры РФ», Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры РФ, Институт повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ.

     Несмотря  на различия в функциональном предназначении, вся система органов прокуратуры  строится на принципах единства и  централизации, подчинения нижестоящих  прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.²

     Федеральный закон "О прокуратуре РФ" не допускает создания и деятельности на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение  органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.  

     § Генеральная прокуратура Российской Федерации и ее структурные подразделения

     Генеральный прокурор РФ возглавляет Генеральную  прокуратуру РФ. Он  назначается  на должность и освобождается  от должности Советом Федерации  Федерального Собрания РФ по представлению  Президента РФ.

     Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ.

     Генеральная прокуратура РФ является аппаратом  Генерального прокурора. Её структуру составляют главные управления, управления и отделы (либо на правах управлений, либо в составе управлений). Например, это Главное организационно-инспекторское управление и Организационное управление, Аппарат Генерального прокурора РФ и другие управления в его составе; Управление кадров; Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства; Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере; Главное управление по надзору за следствием; Управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельности; Управление по надзору за расследованием особо важных дел и другие, в том числе территориальные управления по федеральным округам (Сибирском, Уральском, Северо-Западном, Приволжском и др.).

     В состав Генеральной прокуратуры  РФ входят также вспомогательные  подразделения: управление по рассмотрению писем и приему граждан - отделы по рассмотрению писем и по приему граждан, алфавитная картотека; управление кадров - отделы 1-й (отдел кадров центрального аппарата, 2-й (отдел штатов и обучения кадров), 3-й (отдел кадров территориальных  органов прокуратуры), пенсионного  обеспечения и служебных проверок; организационное управление - секретариат  Генерального прокурора РФ, отделы организационного обеспечения и  контроля; статистики; делопроизводства и другие.

     В главных управлениях, управлениях  и отделах устанавливаются должности  старших прокуроров и прокуроров. Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ.

     Помимо  этого в Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председателя коллегии), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. Коллегия является совещательным органом, необходимым для выработки решений по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры.³

     Также действует научно-консультативный  совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью  органов прокуратуры.

     Детально  деятельность Генеральной прокуратуры  урегулирована  Регламентом Генеральной  прокуратуры РФ, утвержденным Приказом Генерального прокурора РФ от 17.04.2008 N 67.

     Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним  военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие  прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей. В указанных  прокуратурах также действуют коллегии, образуются управления и отделы. Прокуратуры субъектов организуются в соответствии с административно-территориальным  делением РФ. Иначе дело обстоит с военными и иными специализированными прокуратурами. 

     §3 Специализированные прокуратуры

     Специализированные  прокуратуры можно разделить  на два типа:

     1) военные прокуратуры и прокуратуры  на особо режимных объектах  и в ЗАТО  - осуществляют возложенные  на прокуратуру функции в полном  объеме в соответствующих сферах  правовых отношений;

     2) транспортные, природоохранные прокуратуры  и прокуратуры по надзору за  исполнением законов в исправительных  учреждениях - выполняют задачи и функции прокурорского надзора наряду с территориальными.

     Специализированные  прокуратуры не подменяют деятельность территориальных прокуратур как  основного элемента прокурорской системы, но существенно их дополняют.

     Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях предопределяется объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением. Административно-территориальный принцип построения федеральных структур власти не выполняет своей организующей роли в ряде специфических сфер деятельности государства.

     Организация специализированных прокуратур строится в соответствии с принципами организации  тех хозяйственных, экономических, государственно-правовых структур, за которыми они призваны осуществлять надзор. Организация и деятельность различных видов специализированных прокуратур имеют особенности, обусловленные характером организационных, правовых и иных отношений в соответствующих сферах. Принцип организации таких прокуратур условно можно назвать «производственным».

     Организация специализированных прокуратур должна отвечать требованиям системного подхода. Все они - элементы единой системы  органов прокуратуры. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и  деятельности прокуратуры.⁴

     Поскольку Вооруженные Силы РФ строятся не по административно-территориальному принципу, территориальные прокуратуры не могут заменить подсистему военной прокуратуры. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами

     Главная военная прокуратура, возглавляемая  заместителем Генерального прокурора  РФ - Главным военным прокурором, образуется в Генеральной прокуратуре  РФ на правах структурного подразделения.

     В структуре Главной военной прокуратуры  образованы управления, отделы и службы. Деятельность Главной военной прокуратуры детально урегулирована Регламентом Главной военной прокуратуры РФ, утвержденным Приказом заместителя Генерального прокурора РФ – Главного военного прокурора от 21.03.2003 N 57.

     К прокуратурам субъектов приравнены такие элементы структуры военной  прокуратуры, как прокуратуры военных  округов (Дальневосточного военного округа, Ленинградского военного округа; Северо-Кавказского  военного округа и других), прокуратуры флотов (Балтийского, Тихоокеанского и Северного), Военная прокуратура Ракетных войск стратегического назначения и Московская городская военная прокуратура.

     На  низовом уровне действуют военные  прокуратуры гарнизонного звена (например, 313 военная прокуратура гарнизона, 319 военная прокуратура гарнизона. 51 военная прокуратура гарнизона в Московском военном округе), приравненные к районным и городским прокуратурам.

Специализированные  природоохранные прокуратуры создаются, когда территориальные прокуратуры  не в состоянии по объективным  причинам обеспечить в полном объеме выполнение возложенных на них функций  в сфере экологии. В основном природоохранные  прокуратуры действуют на правах районных прокуратур, однако существуют и такие, которые пользуются правами прокуратуры субъекта Федерации (Брянская природоохранная прокуратура, Тульская природоохранная прокуратура). В субъектах Федерации созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур (Калужская межрайонная природоохранная прокуратура, Липецкая межрайонная природоохранная прокуратура, Межрайонная природоохранная прокуратура Московской области).

     Специализированные  прокуратуры по надзору за исправительными  учреждениями созданы в целях  усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания  в виде лишения свободы. Эти прокуратуры  действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих  субъектов Федерации. На них возложен надзор за соблюдением законов администрацией исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы, а также специальных  подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы.⁵ Например, это Ярославская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, Тульская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, Рязанская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.