Место исполнительной власти в системе разделения властей

     Содержание 

      Введение

     По  своей сути исполнительная власть - власть правоприменительная, в задачи которой входит исполнение законов. Само понятие исполнительной власти возникло в ходе разработки концепции разделения властей. Однако это не означает, что ранее в структуре власти данный элемент отсутствовал. Во времена Древнего мира и средневековья в монархических государствах функции исполнительной власти выполняли главы этих стран, являвшиеся одновременно и источниками законодательного нормотворчества. В республиках же доиндустриальной эпохи исполнительная власть осуществлялась различными высшими должностными лицами (консулы в Древнем Риме, дожи в Венеции, государственный капитаны в Генуе, посадники и архиепископы в Новгороде). В Новое и Новейшее время сложилась конституционная практика, согласно которой в президентских республиках исполнительная власть принадлежит президенту: в конституционных монархиях и парламентских республиках главой исполнительной власти номинально считается монарх или президент, но реально эту роль выполняет глава правительства.

     По  природе исполнительная власть неразрывно связана с процессом повседневного  управления страной, что предопределяет определенный и динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов, издаваемых в пределах ее компетенции. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна лишь при условии, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархичная ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.

      1 Место исполнительной власти в системе разделения властей. Конституционная природа правительства как высшего органа исполнительной власти. Виды правительства 

     Закономерностью общественно-политического развития зарубежных стран является концентрация наиболее важных полномочий у высших органов исполнительной власти. Это  происходит в результате эволюции государственности  в условиях современной научно-технической революции, сопровождающейся усложнением социальных процессов.

     Органы  исполнительной власти приобретают  едва ли не универсальное значение, осуществляя не только исполнительные функции, но и во многом определяют содержание и характер законотворческого процесса.

     Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство государственным управлением, в состав которого входят главы министерств и центральных ведомств. Чаще всего оно носит название Совета Министров (Италия, Болгария, Испания, Португалия, Польша) или Кабинета Министров (Япония, Израиль, Казахстан, Латвия). Встречаются и иные обозначения: Государственный совет (Норвегия, Финляндия, Швеция, Китай); Федеральный совет (Швейцария); Правительство (Колумбия, Венгрия, Румыния, Чехия, Россия); Федеральное правительство (ФРГ, Австрия).

     Понятие «правительство» известно далеко не всем конституциям. Основные законы ряда государств не предусматривают функционирование подобного органа и упоминают лишь о главе государства и отдельных министрах (например, конституция Никарагуа 1987 г.). Большинство же конституций регулируют деятельность указанного института, используя при этом разные наименования.

     В некоторых государствах проводится различие между правительством, заседающим под председательством главы государства, и правительством, заседающим под председательством премьер-министра. Во Франции, Бельгии, а также ряде франкоязычных стран Африки в первом случае используется термин «совет министров», а во втором — «совет кабинета». В Скандинавских странах обычно различаются государственный совет, в котором председательствует глава государства, и совет министров, заседающий под председательством премьер-министра.

     Статус  и фактическая роль правительства, порядок его формирования и деятельности определяются, прежде всего, формой правления, а также особенностями политического режима и политической практики, которые сложились в данной стране.

     От  других государственных органов  правительство отличается, прежде всего, предметом и сферой деятельности. Оно занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения, обеспечением управления государственным аппаратом, экономикой страны. И в отличие от органов законодательной и судебной власти правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти, что позволяет осуществлять управленческие функции и реализовывать принимаемые решения.

     Несмотря  на использование в конституционном  праве различных стран неодинаковых понятий, термин «правительство» является как бы обобщающим. Конкретная его трактовка во многом зависит от формы правления той или иной страны. В президентских республиках, а также в странах, сочетающих черты абсолютной и дуалистической монархии, правительство в основном рассматривается как совокупность советников при главе государства, полномочия которых производны от полномочий последнего. Правительство здесь, таким образом, обычно не составляет единого коллегиального органа. Весьма показательна в данном отношении терминология, применяемая мексиканским конституционным правом, где правительство обозначается термином «совещание Государственных секретарей».

     Конституции указанных государств обычно закрепляют статус президента (монарха) в качестве и главы государства, и главы правительства. Он играет решающую роль в определении программы правительственной деятельности, в принятии важных решений. Каждый из министров правительства считается, как правило, лишь индивидуально уполномоченным осуществлять политику главы государства в вверенной ему сфере. В тех странах, которые функционируют преимущественно по президентскому образцу, но где существует пост премьер-министра, последний считается помощником президента и наделяется такими полномочиями, которые последний пожелает ему предоставить. Главная задача премьер-министра сводится в основном к осуществлению вспомогательных, общекоординационных функций.

     С точки зрения партийного состава  правительства можно подразделить на партийные и беспартийные. Последние, в частности, характерны для монархических государств Арабского Востока, где вообще отсутствуют политические партии (Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия). Беспартийные правительства часто формировались в условиях военных режимов стран «третьего мира».

     Партийные правительства бывают как однопартийными, так и коалиционными. Первые могут  формироваться в странах с  парламентарными и смешанными формами правления, где какая-либо партия располагает большинством мест в парламенте (Великобритания, Канада), а также в президентских республиках, где министрами чаще всего становятся представители партии, победившей на президентских выборах. Коалиционные правительства чаще всего создаются в странах с парламентарными и смешанными формами правления, в которых ни одна партия не располагает поддержкой парламентского большинства (Италия, Бельгия, Нидерланды, Дания).

     В зависимости от поддержки правительства  со стороны различных парламентских фракций выделяются правительства большинства и правительства меньшинства. Последние обычно формируются в ситуации, когда образование правящей коалиции, которая бы охватывала партии, в совокупности опирающиеся на поддержку парламентского большинства, не представляется возможным. Правительство меньшинства находится у власти, как правило, благодаря поддержке других партий, непосредственно не входящих в правительство. Формирование подобных правительств характерно, в частности, для скандинавских монархий (Норвегия, Дания, Швеция). В последнее время такая практика получила распространение и в Индии (вследствие утраты некогда доминирующих позиций на внутриполитической арене партией Индийский национальный конгресс).¹ 

2. Порядок (способы) образования правительства. Структура и состав правительства. Статус главы правительства. тенденции правительственной власти. Усиление роли главы правительства

     Способы формирования правительства зависят  в первую очередь от формы правления  и от участия парламента в этой процедуре. Существует несколько механизмов формирования правительства, в основе различий которых лежит соотношение объема полномочий главы государства и парламента. Обобщая, можно представить рассматриваемый процесс в следующем виде:

     - глава государства предлагает  кандидатуры главы и членов  правительства - парламент назначает  (Польша);

     - глава государства предлагает  кандидатуры - парламент одобряет  –глава государства назначает  (ФРГ, Испания);

     - глава государства назначает  главу и членов правительства  - парламент одобряет (Греция, Италия);

     - парламент предлагает кандидатуру  главы правительства - глава государства назначает (Япония);

     - глава государства назначает  главу и членов правительства  без официального участия парламента (Великобритания).

       В парламентарных республиках  и монархиях используется так  называемый парламентский способ формирования правительства. Суть его состоит в том, что высший представительный орган непосредственно осуществляет процедуру по созданию правительства и может принудить его уйти в отставку. Фактически право на создание правительства получает партия или коалиция партий, которая после выборов имеет большинство мест в нижней плате. Однако конкретные процедуры могут заметно отличаться.

     Если  какая-либо партия (блок партий) располагает  явным большинством в парламенте, то проблем с формированием правительства, как правило, не возникает, поскольку ее лидер чуть ли не автоматически становится премьер-министром. Подобная ситуация характерна, в частности, для Великобритании, Канады, Грации, Австралии, Малайзии, Сингапура. Так, премьер-министром Греции назначается руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если эта партия не имеет своего руководителя или если последний не был избран депутатом, то назначение премьер-министром производится после назначения парламентской группой партии своего руководителя. Если ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Парламенте, Президент республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность сформирования Правительства, которое бы пользовалось доверием Парламента. Если это не удается, то Президент может поручить формирование Правительства руководителю партии, занимающей по численности второе место в Парламенте, или назначить премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета республики, может получить доверие Палаты. После принятия присяги премьер-министром правительство обязано поставить вопрос о доверии перед Палатой депутатов. Резолюция доверия принимается абсолютным большинством голосов присутствующих депутатов (но не менее 2/5 от общего числа депутатов); резолюция порицания абсолютным большинством голосов членов Палаты (ст. 37 и 84 Конституции).

     В Испании Король после консультации с представителями политических групп имеющих парламентское представительство, предлагает Конгрессу депутатов (одной из палат испанского Парламента) кандидатуру на пост председателя Правительства. Кандидат излагает перед Конгрессом депутатов политическую программу Правительства, которое он намерен сформировать. Если палата абсолютным большинством голосов депутатов выразит доверие кандидату король назначает его председателем Правительства. Если нет, то проводится второй тур голосования, и для получения доверия достаточно абсолютного большинства голосов. Если и во втором туре не удалось получить требуемого большинства голосов, то выдвигается новая кандидатура на пост председателя Правительства. Процедура повторяется. Если в течение двух месяцев после проведения первого голосования ни один из кандидатов не получит доверия Конгресса депутатов, король принимает решение о роспуске парламента. Такая процедура установлена ст. 99 Конституции Испании. Остальные члены Правительства назначаются и отстраняются от должности королем по предложению председателя Правительства (ст. 100 Конституции).

     Гораздо сложнее обстоит дело в случае, когда ни одна партия (блок партий) самостоятельно не располагает парламентским большинством (Нидерланды, Австрия, Бельгия, Дания, Италия). Формирование правительства здесь  порой занимает довольно много времени, а его состав в конечном итоге не всегда отражает результаты выборов. Не случайно, например, в Нидерландах говорят, что «можно выиграть выборы, но проиграть процесс формирования правительства».

     В данной группе стран образованию  правительства обычно предшествуют консультации главы государства с лидерами крупнейших парламентских фракций, председателями палат парламента, уходящим в отставку премьер-министром. Сложностью подобных консультаций, характерной для ряда стран (Бельгия, Нидерланды), обусловлено появление таких своеобразных институтов, как форматор и информатор.

     Форматором  является лицом, которому монарх поручает определить круг потенциальных членов правительства, способного заручиться поддержкой парламентского большинства (чаще всего форматором становится лидер крупнейшей фракции в парламенте). Если форматор успешно справляется со своей задачей, он, как правило, и становится премьер-министром. Имели место, однако, и исключения. Так, в Бельгии в ряде случаев успешно выполнивший свою задачу форматор затем не входил в состав правительства. Порой главе государства приходится назначать несколько форматоров, прежде чем удается сформировать правительство. В той же Бельгии, например, в 1981 г. сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс стал премьер-министром. Это, правда, отчасти определялось политической стратегией последнего, предпочитавшего сначала дать возможность сформировать правительство своим соперникам (в ожидании, естественно, что у них ничего из этого не получится).