Конституционные основы местного самоуправления

    Национальное  конституционное оформление института  местного самоуправления не дает оснований  сомневаться в том, что оно  воспринимается в Российской Федерации  как свободно реализуемое право  граждан, а не как их обязанность. В противном случае в Конституции  более уместным было бы упоминание не о признании, а об установлении местного самоуправления. Признаваться могут только права отдельных граждан и их групп. Если бы местное самоуправление являлось обязанностью граждан, то оно характеризовалось бы не как признаваемая, а как предписываемая им правовыми установлениями государства деятельность. Представляется, что именно эти соображения легли в основу констатации Конституционным Судом РФ в своем Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда того факта, что право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления имеет принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на местное самоуправление.

    Вместе  с тем следует подчеркнуть, что  субъектом права на местное самоуправление могут выступать исключительно  граждане. По этой причине расширение круга обладателей данным конституционным  правом за счет причисления к ним  населения⁸, местного сообщества⁹ и даже муниципального образования¹⁰ представляется неприемлемым. Местное самоуправление как форма народовластия и конституционный институт гражданского общества с неизбежностью предполагает необходимость его организации и осуществления на всей территории России. Исходя из этих соображений, вряд ли оправданно говорить о том, что население (местное сообщество, муниципальное образование) является управомоченным субъектом местного самоуправления, так как последнее не может зависеть от усмотрения населения, которое, в свою очередь, не может отказаться от местного самоуправления. Не случайно в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" прямо подчеркивается, что именно граждане имеют право на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования. При этом как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основе Конституции РФ и закона, а не являются следствием волеизъявления населения муниципального образования. Исходя из этого, эксклюзивным обладателем права на местное самоуправление могут быть признаны только российские граждане, которым предоставлена возможность самостоятельно определять степень и формы своего участия (или неучастия) в местном самоуправлении в интересах местного сообщества и муниципального образования в целом.

    Существенное  значение для характеристики местного самоуправления имеет то, что оно  представляет собой самостоятельно реализуемое гражданами право на решение вопросов местного значения. Местное самоуправление не входит в  систему государственной власти, отделено от нее, а органы государственной  власти и их должностные лица не вправе, не имея на то законных оснований, вмешиваться в свободно осуществляемую деятельность населения по решению  местных проблем. Вместе с тем  самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной и не может  быть истолкована как его независимость. Она признается и допускается  в очерченных Конституцией РФ и федеральными законами рамках - в пределах установленных  ими предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

    Анализ  российского законодательства и  накопленного опыта муниципального строительства свидетельствует  о "вкраплении" в конституционную  модель муниципальной власти целого ряда элементов государственного управления, осуществляемого, безусловно, в режиме децентрализации. Это выражается и  в полномочиях органов государственной  власти направлять своих представителей в состав конкурсных комиссий, решающих вопрос о "найме" главы местной  администрации городских округов  и муниципальных районов, и в  возможности введения временной  финансовой администрации в случае возникновения просроченной задолженности  муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных  обязательств, и в допустимости возложения при проведении муниципальных выборов  функций избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные  избирательные комиссии, являющиеся государственными органами, и в создании в каждом субъекте РФ советов муниципальных  образований, призванных обеспечить координацию  усилий органов государственного управления и местного самоуправления. Важно  не забывать и о том, что самостоятельность  органов местного самоуправления не исключает для них возможности  взаимодействия, в том числе на договорной основе, с органами государственной  власти для решения общих задач, непосредственно связанных с  вопросами местного значения в интересах  населения муниципального образования¹¹.

    Фундаментальную определенность местному самоуправлению придает его направленность на решение  вопросов местного значения, что не исключает участия в решении  общегосударственных и региональных дел в определенных законом пределах. Ориентация муниципальной деятельности на вопросы местного значения отвечает интересам населения соответствующих территорий и обеспечивает нацеленность местного самоуправления на учет интересов отдельно взятого муниципального образования, что не исключает нахождения оптимального баланса их сочетания с государственными федеральными, региональными и межмуниципальными интересами. В этой связи уместно заметить, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по вопросам, не отнесенным Законом к числу вопросов местного значения (ст. 19), а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения вправе образовывать межмуниципальные объединения, учреждать хозяйственные и другие межмуниципальные организации (ст. 8).

    Местное самоуправление как свободно реализуемое  право граждан на решение вопросов местного значения может осуществляться в различных формах, основными  из которых являются прямое волеизъявление граждан, деятельность органов и  должностных лиц муниципальной  власти, территориальные общественные формирования населения. Так, ст. 3 Европейской  хартии местного самоуправления прямо  устанавливает, что право населения  на решение вопросов местного значения осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем  свободного, тайного, равного, прямого  и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать  подотчетными им исполнительными органами, что не исключает при осуществлении  местного самоуправления обращения  к таким формам, как референдум, собрания граждан, или любым другим формам прямого участия граждан, если это допускается законом.

    Необходимо  признать, что природе местного самоуправления в большей степени отвечают формы  непосредственного народовластия. Думается, именно это обусловило расширение законодательного перечня таких  форм действующим Федеральным законом N 131-ФЗ. В сравнении с прежде действовавшим  Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ним  наряду с классическими образцами  прямого участия граждан в  решении вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные  выборы, народная правотворческая инициатива, собрания и обращения граждан) в  настоящее время также отнесены голосование по отзыву депутата (члена) выборного органа или выборного  должностного лица местного самоуправления, публичные слушания, конференции  граждан (собрания делегатов), опросы граждан  и другие формы непосредственного  осуществления населением местного самоуправления.

    При всей значимости прямых каналов демократии на муниципальном уровне совершенно очевидно, что основная нагрузка по решению вопросов местного значения приходится на систему органов местного самоуправления, обязательными элементами которой являются глава муниципального образования, представительный орган  муниципального образования и местная  администрация. Помимо этого муниципалитетам  предоставлены широкие возможности  свободного образования иных (факультативных) органов местного самоуправления, как  упомянутых (контрольный орган муниципального образования), так и не упомянутых в Законе. Их формирование зависит  преимущественно от специфики муниципальных  сообществ (размер территории, численность  населения, экономический потенциал  и т.п.), но в совокупности с обязательными  органами местного самоуправления они  в состоянии обеспечить более  оптимальный подход к функционированию механизма местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном  образовании¹².

    Для характеристики местного самоуправления значимо и то, что оно реализуется  в границах муниципальных образований. Данный признак указывает на предметный территориальный характер муниципальной  деятельности. При этом в соответствии со ст. 10 Федерального закона N 131-ФЗ к  муниципальным образованиям отнесены городское или сельское поселение, муниципальный район, городской  округ либо внутригородская территория города федерального значения. Вне  границ муниципальных образований  местное самоуправление существовать не может, так как теряет свою предметную направленность на решение вопросов местного (именно для соответствующего муниципального образования) значения.

    Видовое разнообразие муниципальных образований, представленное в российском законодательстве, диктует необходимость дифференциации относящихся к их ведению вопросов местного значения. Несмотря на то, что  все эти вопросы связаны с  непосредственным обеспечением жизнедеятельности  населения, они группируются и распределяются между муниципальными районами, городскими округами и поселениями (городскими и сельскими) таким образом, чтобы  это в максимальной степени учитывало  особенности их территориального статуса, а также роль в расселении населения  и в размещении объектов производственной, жилищно-коммунальной и социально-бытовой  инфраструктуры.

    Для организации местного самоуправления немаловажно и то, что оно осуществляется населением под свою ответственность. Ответственный характер муниципальной  деятельности предполагает, что все  бремя последствий за принимаемые  органами и должностными лицами самоуправляющихся территорий решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом ответственность местного самоуправления, его органов и должностных лиц в зависимости от конкретных обстоятельств могут нести перед населением муниципальное образование, государство, физические и юридические лица. Вместе с тем сводить режим ответственного осуществления местного самоуправления только к негативным последствиям (санкциям), которые могут быть применены к органам и должностным лицам муниципалитета в случае нарушения ими закона, неоправданно¹³. В не меньшей степени ответственность в системе местного самоуправления может быть истолкована в позитивном ключе как осознанное, инициативное и заинтересованное участие граждан в решении вопросов местного значения в целях обеспечения наиболее благоприятных условий их жизнедеятельности на соответствующей территории.

    Важной  чертой местного самоуправления является его реализация исключительно в  рамках закона. Это означает, что  вне правовой формы местное самоуправление, особенно в деятельности органов  и должностных лиц муниципальной  власти, существовать не может. Именно поэтому в Европейской хартии местного самоуправления провозглашается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве и по возможности в конституции  государства (ст. 2). Регулирование местного самоуправления только при помощи законодательных  актов исключает не основанное на законе административное вмешательство  государственных исполнительных органов  в осуществление муниципальной  власти и полностью соответствует  положению ст. 55 Конституции РФ о  том, что права человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным  законом.

    Однако  такой характер местного самоуправления нельзя увязывать исключительно  с его муниципальной природой. Скорее, юридическая оформленность  и признание местного самоуправления в качестве подзаконного и функционирующего только в пределах и на основании  законов института производны от публично-правовой сущности местного самоуправления. Подзаконность в  равной мере распространяет свое влияние  и на муниципальные, и на государственные  проявления публичной власти, что  в полной мере отвечает конституционной  характеристике Российской Федерации  как демократического правового  государства. Это, в свою очередь, предполагает безусловную связанность всей системы  публичной (государственной и муниципальной) власти требованиями закона, подзаконный  характер деятельности всех входящих в ее состав органов и должностных  лиц. Как справедливо отмечается в литературе, хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и, соответственно, должно в своем функционировании базироваться на принципах, установленных законом¹⁴.

    Характеристика  местного самоуправления была бы незавершенной  без указания на его гарантированность  со стороны государства. Последнее  осуществляет правовую регламентацию  местного самоуправления, придавая таким  образом его результатам юридическое  значение и обязательный характер. Помимо этого, гарантируется судебная защита предоставленных муниципальным  органам и должностным лицам  полномочий властного характера. Но только юридическими гарантиями дело не ограничивается, так как для  обеспечения необходимых материальных предпосылок местного самоуправления за муниципальными образованиями в  императивном порядке закрепляются объекты муниципальной собственности  и собственные источники бюджетных  средств.