Конституционно-правовые вопросы пересмотра и внесения поправок в Конституцию РФ: теория и практика

Изменение конституции при помощи референдума было приведено ранее. Что же касается одобрения собранием субъектов федерации, то тут можно привести пример внесения изменений в конституцию США. Данная процедура изменения федеральной Конституции США происходит следующим образом.

Объединенная резолюция, содержащая в себе проект поправки к Конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат Конгресса, либо специальным Конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях одобренный проект поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентов штатов. Одобрение поправки штатами является окончательным. Анализ текста ст. V Конституции США позволяет заключить, что возможно применение четырех процедур принятия поправок к Конституции: Конгресс - легислатуры; Конгресс - конвенты; Конвент - конвенты; Конвент - легислатуры. На практике применялся в основном первый вариант. Лишь XXI поправка, отменившая XVIII поправку о сухом законе, была принята способом "Конгресс - конвенты". К настоящему времени принято 27 поправок к Конституции10.

Двойные процедуры изменения конституций предусмотрены Конституциями Италии, Индии, Японии и некоторых других стран. Статья 138 Конституции Италии 1947 г. гласит: "Законы, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании"11. Принятые в таком порядке поправки могут быть вынесены на референдум по требованию одной пятой членов одной из палат Парламента, пяти областных советов или пятисот тысяч избирателей. Если при втором голосовании в Парламенте поправка к Конституции была одобрена квалифицированным большинством в две трети голосов, то референдум не проводится. Таким образом, речь идет о двух процедурах изменения Конституции - чисто парламентской и смешанной, допускающей возможность обращения к избирательному корпусу.

Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные законы. Никаких особых процедур для этого случая не предусмотрено, т.к. отсутствует сам писаный текст основного закона. К этому типу относятся Конституции Великобритании и Новой Зеландии.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации

 

1.1 Порядок пересмотра  положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации

 

Пересмотр положений гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации происходит в порядке, предусмотренном ст. 135 настоящей Конституции, положения данных глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это связано, прежде всего, с тем, чтобы данный законодательный орган не смог в одиночку принимать решения о пересмотре, и самостоятельно осуществить этот пересмотр. Но и полного отстранения от процесса пересмотра Конституции Федеральное Собрание не отстраняется.

Это прослеживается в том, что для начала, Федеральное Собрание обладает правом на внесение предложения о пересмотре, а так же, без его поддержки, при этом большинства парламентариев, три пятых обеих палат, предложения о пересмотре не при каких обстоятельствах не приведут к созыву Конституционного Собрания.

Следовательно, чтобы созвать Конституционное Собрание, единственного органа, имеющего право на пересмотр гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ, требуется следование двум условиям:

1) внесение предложения  компетентным органом;

2) поддержка этого предложения Советом Федерации и Государственной Думой.

Однако понятие Конституционного Собрания, состав участников, порядок избрания и принятия решений не были внесены в текст Конституции Российской Федерации. Только указано (ч. 2 ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный конституционный закон. Такой федеральный конституционный закон не принят, хотя был внесен в Государственную Думу еще в 2000 г., а в 2012 г. окончательно отклонен. Но при этом, компетенция Конституционного Собрания была закреплена в Конституции РФ.

Конституционное Собрание имеет право на принятие только двух решений:

1) подтвердить неизменность  Конституции РФ;

2) разработать проект  новой Конституции РФ.

Из данных положений видно, что при созыве Конституционного Собрания, эти варианты сдерживают, они не стимулируют постоянного подтверждения неизменности Конституции, но и не стимулируют к разработке новой Конституции.

Основная трудность в пересмотре состоит в том, что гл. 1 и 2 настоящей Конституции РФ почти полностью соответствует общепризнанным принципам международного права, так же они являются одними из основных частей правовой системы Российской Федерации, и при этом являются примером общечеловеческих представлений о демократическом государстве.

Однако, если Конституционное Собрание возьмет функции первоначальной учредительной власти в свои руки и разработает новую Конституцию РФ, то её принятие будет проходить непростым путем, а именно:

1) при наличии квалифицированного  большинства в две трети от  общего числа членов Конституционного  Собрания;

2) вынесением проекта  на всенародное голосование (референдум).

Эти условия, установленные для принятия новой Конституции РФ,  являются довольно жесткими. Во-первых, референдум признается результативным, если за новую Конституцию проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании приняло участие более половины избирателей12. Именно такие жесткие гарантии дают стабильность главам 1, 2 и 9 Конституции РФ, так как они имеют наивысшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан.

 

1.2 Порядок внесения  поправок к главам 3-8 Конституции  Российской Федерации

 

Поправки к гл. 3—8. Конституция РФ (ст. 136) определяет, что поправки к гл. 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Однако, формулировка ст. 136 вызвала неопределенность в понимании того, какое должно быть наименование и правовая форма документа, которая будет содержать поправку к Конституции РФ. Это привело к тому, что Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд о толковании данной конституционной нормы. Суд, проведя исследование данного вопроса, постановил, что процедура принятия поправок, установленная в        ст. 136 довольно сильно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федерального закона.

Важно учитывать, что в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается со исполнении Конституции РФ, но при этом, не может изменять её положений, и не может стать её составной частью. А федеральный закон, не может являться формой принятия конституционной поправки, так как в Конституции прямо указано, что для внесения поправок требуется более сложная процедура по сравнению с установленной для принятия федерального закона. Кроме этого, в отношении федерального закона, Президент РФ наделен правом отклонить его, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный на процедуру принятия поправок.

На основании этих и ряда других аргументов Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Таким актом является Закон РФ о поправке к Конституции РФ.

Однако, решение Конституционного Суда РФ не имеет возможности отрегулировать все вопросы, которые относятся к принятию конституционных поправок. Поэтому Конституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок, которые идут на рассмотрение законодательным органам власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

На основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в силу Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Этим Законом регулируется процесс принятия поправок к гл. 3—8        Конституции РФ.

Поправки к этим главам принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Предложение о поправке вносится в Государственную Думу Федерального Собрания субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ13.

Предложение о поправке должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции (соответствующее дополнение внесено в Регламент).

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции осуществляется в трех чтениях. Он считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Думой проект в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания, где он подлежит обязательному рассмотрению в соответствии с Регламентом. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии14.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указанием дать его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Далее, не позднее пяти дней со дня принятия этот закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Далее, в течение 14 дней со дня принятия постановления о законе данное постановление направляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными органами субъектов РФ закона о поправке, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, как и законодательный орган субъекта РФ, в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона законодательными органами субъектов РФ, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос15.

Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными органами субъектов РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официальною опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции РФ.

 

1.3 Современная  практика поправок Конституции Российской Федерации

 

Современная практика внесения поправок в Конституцию Российской Федерации содержит в своей основе включение трех поправок в Конституцию России 1993 года. Были внесены следующие поправки:

1. Закон РФ о поправке  к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"

2. Закон РФ о поправке  к Конституции РФ от 30.12.2008 N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях  Государственной Думы в отношении  Правительства Российской Федерации"

3. Закон РФ о поправке  к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской  Федерации и прокуратуре Российской  Федерации"

Данными законами были внесены поправки в различные статьи Конституции Российской Федерации. Чтобы более точно уяснить суть данных поправок нужно рассмотреть каждую из них отдельно.