Коллизии в национальной системе Российской Федерации: противоречия законодательства Российской федерации и законодательных актов субъектов Российской федераци

    Обобщив случаи коллизий, имеющих место в  Конституциях (Уставах) регионов, обусловленных  существованием различных по занимаемой ступени в иерархической системе  юридических предписаний, автор  предлагает дифференцировать все коллизии в уставном законодательстве субъектов РФ в зависимости от уровня нормативного правового акта, которому противоречат нормы основного закона региона, на два вида – внешние и внутренние. Внешние коллизии, когда нормы уставного законодательства субъектов противоречат Конституции России, федеральным законам, иным правовым актам регионов, можно разбить на подвиды: - по предметам совместного ведения; - исключительного ведения Российской Федерации; - по предметам ведения субъектов. При внутренних коллизиях нормы Конституций (Уставов) не соответствуют друг другу.

    Следует отметить объекты правового регулирования, в отношении которых чаще всего  возникают коллизии:

    1) разграничение предметов ведения  и полномочий между Федерацией  и субъектами;

    2) права и свободы человека и гражданина;

    3) принцип «разделения властей»  и др.

    Коллизии  порождаются самыми разнообразными причинами. М.В.Баглай выделяет следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции  и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Тихомиров Ю.А. подчеркивает, что возникновение и нарастающую остроту коллизий пока не удается предотвратить по двум причинам – мешают слабое и неполное правовое регулирование данной сферы и отступление от действующих норм и договоренностей. Мало процедур разрешения споров. Автор предлагает разделить все причины возникновения коллизий на два блока - объективные и субъективные. Объективный характер причин означает, что они связаны с реально существующим положением в праве субъектов РФ:

    1) отсутствие федерального законодательства  по вопросам, отнесенным к совместному  ведению Федерации и ее субъектов; 

    2) слабое правовое регулирование  сферы взаимоотношений между  центром и регионами; 

    3) недостаточное законодательное регулирование процедур разрешения споров;

    4) нет хорошо отлаженного механизма  согласование интересов всех  участников федеративных отношений  при принятии нормативных правовых  актов и др.

    Причины возникновения коллизий субъективного  характера связаны непосредственно с личностью людей, занимающих должности в органах государственной власти и осуществляющих правотворческую, правоприменительную деятельность:

    1) желание регионов получить больший  объем полномочий путем перераспределения  предметов ведения, установленных Основным законом России;

    2) нарушение должностными лицами  органов государственной власти  Российской Федерации и ее  субъектов действующих правовых  норм;

    3) недостаточно грамотная разработка  проектов законов, что приводит  к образованию коллизий внутри одного нормативного правового акта;

    4) произвольное толкование норм  права, судебные ошибки и др.

    Основной причиной возникновения внешних коллизий в уставном законодательстве субъектов Федерации является желание регионов получить больший объем полномочий, чем предусмотрено Конституцией России. Внутренние коллизии появляются главным образом из-за недостаточно грамотной разработки проектов законов, отсутствия юридической экспертизы принимаемых актов.

    Рассмотрим  варианты разрешения противоречий правовых норм применительно к выделенным видам коллизий – внешним и внутренним. Несоответствия между юридическими предписаниями, имеющими место в одном правовом акте, подлежат безусловному устранению законодателем путем внесения соответствующих изменений.

    Противоречия  между нормами уставного законодательства субъектов Российской Федерации и иными юридическими правилами предлагается разрешать исходя из того, на регламентирование каких общественных отношений направлено действие правовых норм. Если объектом правового регулирования являются сферы деятельности, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации или к совместному ведению, то, в соответствии с Конституцией России, приоритет имеют нормы федерального законодательства, их и следует применять.

    При возникновении несоответствий по предметам  ведения субъектов, нужно применять, прежде всего, Основные законы регионов независимо от того, противоречат им федеральные законы или другие правовые акты субъектов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ГЛАВА 2.       Предотвращение, преодоление юридических коллизий и их разрешение

1. Предотвращение юридических коллизий

    В процессе общественного и государственного развития возникают множество юридических противоречий, ослабляющих правовой порядок. Разногласия, споры, коллизии, нарушения законности, конфликты и кризисы отражают меняющуюся степень их напряженности и остроты. Изменчивы сферы проявления и круг участников. Сами юридические противоречия могут развиваться - от скрытых к открытым, от простых к сложным, от разногласий к острым спорам и противоборству, и, к счастью, в обратной последовательности. Такое их движение требует использования не только процедур, но и введения подвижных юридических режимов. Они нужны для своевременного реагирования на подобные противоречия.

    Рассмотрим составные элементы правового режима предотвращения и устранения юридических коллизий.

    Первый  элемент - легальное признание юридических  коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в  различных формах. В Конституции  РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий. В одних случаях они содержатся внутри частей общих тематических актов, их разделов и глав, в других - в специализированных актах.

    Особое значение имеет ФЗ "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Отклонение Советом Федерации этого принятого Государственной Думой летом 1999 г. Закона не уменьшает аргументов в пользу его нового варианта. Пока же полезно в ФЗ "О нормативных правовых актах", расширить главу о коллизиях между актами. В перспективе целесообразно готовить ФЗ "О федеральном коллизионном праве".

    Второй  элемент - точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут  быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.

    Третий  элемент - право признает юридические  коллизии нежелательными и вводит условия  их недопущения - действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и так далее, а допуская, - вытесняет. Такова формула правового воздействия на коллизионные процессы.

    Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических  коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.

    Пятый элемент - установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров.

    Шестой  элемент - наличие управомоченных органов  для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что  действуют законы о Конституционном  Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках.

    Наконец, в качестве седьмого элемента правового  режима можно назвать нормативные  и правозащитные меры преодоления  коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.

    Несомненно, правовой режим служит своего рода оболочкой коллизий. Его знание и  умелое использование позволяет  своевременно разрешать юридические  коллизии.

    Поэтому вполне оправдана четкая регламентация закона и иных правовых актах возможных оснований возникновения коллизионных и конфликтных ситуаций. И отрадно, что предложенное понимание юридической коллизии и юридического конфликта опирается на конституционные и законодательные нормы.

    В законодательных актах России, как правило, содержатся нормы о порядке разрешения споров. Например, в НК РФ есть раздел VII "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц". В БК РФ часть четвертая посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

    Главное, конечно, связано с установлением  официальной системы правовых актов. Конституционные основы системы  правовых актов в нашей стране имеют первостепенное значение.

    В сфере публичного права используются сложные режимы предотвращения юридических  коллизий. Сошлемся, прежде всего, на ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, согласно которой издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Установлено: в случае противоречия между федеральным законом, принятым в пределах компетенции Российской Федерации, и нормативным правовым актом субъекта Федерации действует федеральный закон. Акт субъекта Федерации в этом случае утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Федеральный закон в этом случае не применяется, о чем делается официальное уведомление.

    Важным  условием предотвращения коллизий является "компетенционное правило". Оно  означает, что органы государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

    Весьма  полезно заблаговременно урегулировать  процедуры разрешения разногласий  и споров между органами государственной власти всех уровней. Их чаще всего устанавливают в законах, в иных правовых актах, а также в договорах (соглашениях). В федеральных законах и законах субъектов Федерации о статусе органов государственной власти определяются процедуры рассмотрения разногласий, выработки общей позиции по спорным вопросам и принятия согласованных решений. В федеральных законах и законах субъектов Федерации, издаваемых по предметам совместного ведения, часто устанавливается порядок рассмотрения споров между ними. Ответственность же соответствующих органов государственной власти во внутрифедеральных отношениях определяется путем "отсылки".

    Анализ  условий возникновения коллизий связан с обязанностью государственных  органов и иных структур постоянно  собирать и оценивать информацию о зарождающихся, появившихся или могущих возникнуть юридических противоречиях. Вмешательство в компетенцию, издание незаконных актов, противоборство лидеров, обострение межнациональных и иных отношений, препятствие деятельности, неповиновение, нарушения законности - таковы индикаторы информации "по отклонениям", которая свидетельствует о юридических коллизиях и конфликтах. Ведение такой "коллизионной информации" должно стать твердой правовой обязанностью всех.